葛延风：中国教育痛疾渐重，不治将恐深
——兼谈对我国教育改革和发展的建议
新中国成立以来特别是改革开放以来，我国教育事业发展的成就可谓巨大。九年制义务教育全面普及并走向免费，高中教育、职业教育普及率大幅度提高，大学教育进入大众化阶段。但也不可否认，受多方因素影响，我国教育领域也存在不少值得关注的问题，人民群众对一些问题反映强烈。这些问题的存在，不仅带来了社会不满情绪，影响社会和谐，对下一代整体素质的负面影响也非常突出。如不能尽快纠正，社会代价将非常高昂。因此，未来一个时期的教育改革和发展，应以解决这些突出问题为基本方向，为教育事业的长期健康发展铺平道路。
问题一：义务教育发展不均衡，激励机制扭曲
促进义务教育在区域间和区域内均衡发展已成为社会各界共识。城乡之间、地区之间义务教育的均衡发展，是一个需要通过长期努力方能解决的问题。近期，更值得关注的是区域内的不均衡问题，尤其在城市。当前公众反映强烈的“择校”问题、中小学生课业负担过重问题都与此密切相关，也诱发了诸多扭曲甚至腐败行为，必须下大力气解决。
区域内校际之间差异过大的原因很多，核心问题是支持方式存在偏差且激励机制扭曲。公共资金尤其是项目资金通常更多流向办学条件好的学校。通过“择校”收费等，好学校会有更多的收入，且事实上能够与教师待遇直接或间接挂钩。因此，需要从制度上解决，否则，诸如针对学生“电脑派位”、“就近入学”等政策都无济于事。
第一，规范公共资金对学校的投入方式。经常性投入应严格与学生、班级数量挂钩；在规范办学标准的前提下，基本建设、设备投入优先投向未达标学校；强化统一规划，严格控制一些学校的盲目扩张和建设；建立公共资金投入公示和问责制度。
第二，严格学校财务管理，明确中小学收支范围和相关标准，加大监管力度。目前，一些地方采取对中小学财务实施县级政府集中管理方式，取得了较好效果，可在此基础上全面推广；应明确义务教育阶段不得收取任何形式的“择校费”、“借读费”等。对其他捐资助学资金，也应明确用途，建立公示制度。
第三，均等化师资资源。结合对教师工资的保障和规范，建立有约束力的中小学领导人和教师在区域内定期轮换制度，并将其确定为获得教师资格的法定义务。
问题二：普通高中办学条件差异突出，“择校”问题久拖不决
目前，无论是区域间还是区域内，普通高中办学条件的差异问题也都很突出。对此，不少人认为可接受，甚至认为高中阶段的差异化、多样化发展是应当鼓励的。我们认为，普通高中也应重视均衡发展。理由有二：
第一，按照经济和社会发展方向，高中阶段教育迟早要纳入义务教育范围，因此，通过均衡化发展为未来奠定良好基础很有必要，反之，则会给未来制造矛盾和障碍。第二，当前义务教育阶段的“择校”等问题，和普通高中之间的不平衡发展关系很大。如果继续强化高中之间的差异，势必会制约义务教育均衡化发展目标的实现，义务教育阶段的“择校”、中考中的“择校”等公众反映强烈的问题也难以解决。考虑到普通高中教育的特点，可在一定限度内允许和鼓励其办出特色，比如，允许有关学校开设一些与学生兴趣或与就业能够更紧密结合的选修课程，开展不同形式的文体活动等。但在基本办学条件、师资队伍配备等方面，仍需要重视均衡化发展。
问题三：职业教育思路不清，培训方式与实际需求脱节
大力发展职业教育，尤其是加强对中西部地区农村青少年的职业培训、促进城市化和工业化的顺利推进意义重大。但职业教育特别是农村职业教育如何发展，需要进一步研究。
一种主张是在农村和中西部地区建立政府主导的职业培训体系。我们认为这种思路值得商榷。因为新增就业机会主要集中在城市和东部发达地区，立足中西部、农村并在县域内开展职业教育，很难取得预期成效，培训内容、培训方式与实际需求脱节问题几乎难以避免。因此，在培训主体选择方面，应更多发挥东部企业和民间培训力量的作用，因为他们对就业需求的反应更加灵敏，可以更好实现培训和就业的结合。
政府在职业教育发展中的职责应主要体现在以下几个方面：一是提供产业发展和职业需求信息，对职业教育内容和方式实施宏观引导；二是制定相关优惠政策，鼓励企业和社会力量兴办各种形式的职业教育；三是对职业教育学校办学标准、教育质量以及培训价格实施严格监管；四是对经济困难家庭青少年接受职业教育提供经济援助。
问题四：大学教育质量全面下滑，毕业生就业难问题突出
近年来，我国大学教育逐步进入大众化阶段，成就可谓巨大。但教育质量却不尽如人意，与此相关的部分大学生就业难、部分大学生即使就业也难以适应相关工作需求等问题都很突出。因此，全面提高大学教育质量，使人才培养能够更好适应经济与社会发展要求是当务之急。
第一，进一步明确高校定位。目前，不少高校都积极向“研究型”大学发展，一些学校还越来越多地参与成果转化等“经济活动”。对此，应审慎对待。虽然产学研之间应更紧密结合，但培养人才仍必须是高校第一要务。有关科学研究活动应主要集中于基础研究及应用基础研究领域，发挥技术创新和人才培养之间的平台作用。自身过多或不恰当地参与“经济活动”很难避免行为扭曲。
第二，改革评价与激励机制。除逐步调整教学内容、完善教学方式、加强社会实践外，更值得重视的是必须完善对大学以及对高校教师的评价和激励机制，改变过分看重“论文”、“项目”的倾向，让高校和教师把精力真正投入到教学和人才培养上来，全面扭转重扩张、轻内涵，重“科研”、轻教学，重知识传授、轻能力培养等问题。
第三，完善专业设置方式。其核心是要控制部分高校专业设置、招生的盲目性。解决问题的基本方式应当是强化政府的宏观指导和总量调控，强化业内专业性资质评价与竞争，同时，通过专业组织实施就业状况调查并定期公开，对办学能力不足、就业状况差的专业实施强制淘汰，以多元方式对高校专业设置及招生数量形成约束。
问题五：高校考试招生腐败未除，舞弊行为损害百姓利益
目前，主张通过扩大高校招生自主权来改革高校考试招生制度的呼声很高。我们认为，对此应特别慎重。多年来一直实施的统一高考制度无疑有弊端，需要进一步改革和完善。但扩大高校招生自主权能否解决问题以及会带来什么结果值得认真研究。
核心问题是，受多方面因素的影响，在目前高考制度非常严格、高校招生自主权尚不太大的情况下，招生中的不公甚至腐败就已经存在。如果没有充分的准备和周密的制度设计，扩大高校招生自主权很有可能带来更大混乱，不公问题可能会更加突出。当然，有条件地进行尝试未尝不可。比如，在国家确定的考试科目内，在对考生一视同仁的前提下，可以让高校根据专业特点和培养模式自选科目或确定不同权重。至于自主录取、推荐录取、破格录取等，能够成功实施的前提是要有完善的信息公开制度和严格的监督与问责机制来保障，从目前的现实看，尚不具备条件。
相比之下，严格考试纪律、规范高考加分以及推进高考录取工作的进一步透明化则是当务之急。近年来，有预谋甚至有组织的高考舞弊行为时有发生，这是彻头彻尾的犯罪，是对社会道德底线的践踏，需要从严打击。高考加分也背离了初衷，成为部分人牟取私利的工具，损害了广大普通百姓的利益，建议尽可能予以清理。确有必要保留的，要进一步推进其工作程序的公开、透明。
问题六：政府与学校之间权利、义务和责任界定模糊
在政府与学校的关系问题上，目前比较流行的判断是：政府对学校管得过多，学校自主权不足，未来应进一步扩大办学自主权。我们认为，这种判断和思路值得斟酌。从现实的情况看，在一部分领域确有政府管得过多、过细等问题，比如过多的行政性审批、过多的达标评比等等。但与此同时，在一些领域也存在着突出的“放权过度、约束不足”问题。
比如，一些学校在基本建设、资产处置、收费和内部分配等方面的“自主权”事实上已经到了很难约束的地步，在其他相关领域，学校也有着相当大的自由裁量权。由此带来行为目标异化以及“内部人控制”问题，事实上已经非常突出。因此，调整政府和各级各类学校的关系模式绝不是简单的“扩大学校办学自主权”，而是要立足教育目标和属性，明确各自的权利、义务和责任。
第一，考虑到教育的属性，除特殊领域（如职业教育）外，发展规划、布局调整、教育目标以及基本办学标准等重大决策仍需政府确定，世界各国都是如此；第二，为确保学校特别是公立学校的公益性，避免利益冲突，对学校资产处置、教育收费标准和财务收支、分配（工资总额）等也必须从严监管，这也是世界各国的普遍做法；第三，在有关法律法规的框架内，可以给学校一定自主权，以调动学校积极性。但鉴于不同层级教育规律的差异，放权内容需要有差异。比如对大学，教学内容、教学方式可以自主决定，而对于中小学，教学内容则需要执行国家的统一规定；第四，在部分领域扩大学校自主权，需要与学校治理结构的调整同步推进，完善内部民主决策，避免少数人滥用权力；第五，在部分领域扩大自主权的同时，应强化目标和结果管理，逐步形成政府、社会等多元化的监督和问责机制，加强社会参与。
问题七：办学体制改革思路依然不明确
进一步鼓励民间和社会力量办教育，形成政府主导、多元办学的格局是应当坚持的方向，但一些基本问题需要明确：
第一，民办教育只能是补充。民间力量参与办学，不外乎两种基本方式：投资兴办营利性机构或出资兴办非营利机构。前者的最大问题是与教育的公益性目标存在或多或少冲突；而非营利机构能否健康发展则受文化传统、制度基础等因素影响。在全球范围内，除少数国家、少数教育领域外，民办教育机构的作用都比较有限。
因此，我国发展民办教育的目标也只能定位为对公立教育拾遗补缺，满足一些个性化和特殊需求。指望通过发展民办教育解决公立教育领域存在问题或替代公立机构的思路都行不通。
第二，民办教育应主要集中于特定领域。从国际经验看，在基础教育领域，基于对可及性和均等化的要求，基本都是公立机构占绝对主导地位。在高等教育领域，不同国家有较大差异。民间和社会力量参与最多的领域是职业教育。鉴于有关国际经验和我国的实际情况，社会力量参与办教育，应重点鼓励发展职业教育及学前教育。在基础教育和高等教育领域，我国公立资源总量并非明显短缺，不宜过分鼓励民间力量参与。至于城市化发展过程中的区域性不平衡问题，应更多考虑立足公立教育资源实施布局调整。
第三，要更好地规范民办学校发展。从国际经验看，发达市场经济国家对两种性质的学校有完全不同的管理方式。对营利性机构的管理方式相对比较简单，照章纳税，政府控制监督服务质量。对非营利性机构，一方面提供各种优惠，同时，对其资产处置、剩余处置等有非常严格的约束。鉴于这些经验，要鼓励民间力量办学，创新制度是前提。否则，在缺乏准备的情况下放手发展，很有可能带来很多问题。目前不少民办学校一方面享受各种政策优惠，一方面努力追求利润的问题就应引起重视。
问题八：人口流动管理制度制约教育平等
我国正处于快速的城市化过程中，大量农村人口迅速向城市转移，城市间的流动规模也很大。从国际经验看，这是一个不可逆的过程。因此，需要尽快研究制定相关对应政策。否则，流动人口子女无法享受和流入地青少年平等的受教育机会，会带来一系列社会矛盾和问题。在这一问题上，不仅要关注流动人口子女接受义务教育的问题，还应关注包括大学教育在内的非义务教育问题。有关问题不仅涉及教育体系的布局调整，还涉及户籍制度、不同层级及不同地区政府间责任关系、不同类型教育属性的确定及享受资格限定等一系列体制问题，需要加强研究，逐步予以解决。
作者：国务院研究发展中心社会发展研究部副部长
