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| 行政区划配套改革，大胆构想！ |
6月22日，中央通过了《关于加强和改进行政区划工作的意见》。当时看完会议报道后就有一种感觉，网上一定会出现议论纷纷的局面，但是，要真正落实行政区划调整和改革工作，何其难也！
《意见》里面其实也写到：“要坚持行政区划保持总体稳定，做到非必要的不调，拿不准的不动，时机条件不成熟的不改。”所以，尽管网上讨论非常热烈，我却没有参与进去。
但是，作为一名城市问题研究者，不可能对这个重大问题没有考虑，甚至说，多年来，我一直在思考，这个庞大的国家如何在行政区划问题上做出全球视角的战略性突破，才能更好地实现经济社会的跨越式发展，才能更强有力地在国际上担纲引领者的角色。
行政区划调整和改革，不是为了调整而调整，更不是为了安置一批多余的官员而调整。
首先必须清楚，行政区划调整本身就是一种制度红利，合理的区划调整可以对区域资源要素实现最佳整合，从而大大促进生产力的发展和经济社会的协调发展。反过来，过时的行政区划必然对区域经济社会发展造成严重的阻遏，拖累区域经济正常成长，也对国家财政增长形成负面效应。
我们目前能看到的一个突出问题是，随着中国在与全球经济（尤其是美西方）互动中日益增长的矛盾、冲突，随着国内区域经济社会发展中，长期存在的严重行政藩篱现象，国家已经做出了建立全国统一大市场的重大决策。然而，在目前的行政区划架构下，这样的统一大市场能够如愿建立起来吗？我觉得非常难。
一个极而显见的原因是，行政“省”的建制模式，已经根深蒂固，多年来已经成为建立全国统一大市场的最核心的行政“篱笆墙”。
有人会说，不对啊，省级行政架构是直接听国家的嘛，国家建立统一大市场，各个省必然会立即响应，统一大市场不就建立起来了？
事实上，省这一级行政层级的存在非常微妙：一方面，它具有国家派出机构的属性，同时，它又有代表地方的最高层级行政机构的属性，这使得省级行政架构长期处于矛盾状态，一方面，出于对国家的责任，要对地方行使国家政策主体传导及监督责任；另一方面，出于对地方的责任，又要在国家面前不断争取地方利益。这种矛盾长期存在，使得省级行政架构很难不折不扣地落实国家责任。
问题的关键在于，这些省级行政建制本身并不是一级实体经济主体，它就是一个单纯性的行政“二传手”，国家各类政令、计划、财政货币政策等等，都是经过省级行政架构，然后再配置到下面各个城市及县。一个“二传手”行政机制，竟然横刀立马在建国后的中国大地上硬生生地存在和生长了七十多年。
如果我们把中国现有的省级行政架构内的人力资源成本、物质资源成本、财政资源成本、社会资源成本、信息资源成本等等统一测算一下，那是一个非常庞大的数据体系，让如此庞大的行政管理架构横在国家和城市之间，对国家经济效率、效能和效益都可能产生非常大的延滞性影响。
如果上溯一下，“省”的建制始于800年前的元朝，在这之前，华夏大地上没有行省制，而只有自秦朝以来就实行的郡县制。元蒙统治者担心难以控制大中华地区，为了强化集中管制，在朝廷内部设立了“中书省”，而在全国各地设立若干“行省”，就是朝廷的行政派出机构，代表朝廷对地方实施管理。
这种派出性质的行政机构设置就一直延续下来，几百年来随着时代变更，行省级行政区划也有分有合，但变化并不大，到今天全国共有34个省级行政单位，包括23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区。
一个显著的现象是，新中国建国初期，一共有50个左右的省级行政建制（变动频繁，在大政区下，有省、直辖市、行署区、自治区、地方、地区等行政建制）。当时全国的GDP是575.5亿，到了2021年，全国GDP已经跃升到114.37万亿，72年间剧烈跃升了1987倍，看起来这些巨大的成就都是在全国行省制格局下产生的，似乎这个行政“二传手”制度还有很大的功劳。
当然，我们不否认，任何一种制度安排，在一个特定的时期里都有它存在和发展的价值。行省制在它诞生以来的数百年间，对于中国这样广袤的国家来讲，的确起到了辅佐国家统一经济社会发展的历史使命。在新中国建国以后，顺应当时学习苏联计划经济的现实需要，新中国维持了原有的行省制建制，对于推动多个五年计划的落实和国民经济的快速增长起到了应有的行政架构作用。
但是，我们可以反过来思考一下，如果在改革开放市场化发展的大形势下，假如中国不是“行省制”建制，而是“市县制”（有点类似当年的“郡县制”）建制， 国家政令和财政布局直接对接各个经济实体性质的直管城市，国家效率就会大幅提升，如此这般，目前的经济总量有可能已经冲上150万亿甚至200万亿大关，中国在全球的经济政治影响力会更加强大。这个结果是可以通过宏观经济分析系统得出来的结论。
（高速公路如今遍地开花，也使中国的地方管治能力空前提高。随着网络信息化时代来临，技术手段日益丰富，政府的管理能力也日益提高。省级行政“二传手”存在的意义越来越弱化。）
这就是所谓的“制度红利”。从全国看，随着改革开放的发展，国内建立统一大市场的客观需求越来越强。而行省制作为全国建立统一大市场的第一道闸门，立即显示出了它作为完全行政建制架构的特征，它无法像城市或县级这样的区域经济实体那样，对于建立统一大市场具有直接的、高度的敏感性。从某种意义上说，省是作为国家行政权力的派出机构而存在的，代表国家在某个省份执行行政管理职责，省级行政建制本身并不是一级实体经济主体，它就是一个单纯性的行政建制。“省”远没有“市”和“县”对于统一大市场有更加切身的感受和诉求，因为城市和县都是直接“泡”在市场里面的一种区域经济实体。
有人可能会说，美国的50个州和我们中国的省不是很像吗？殊不知，美国是联邦制国家，它那些“州”（state）本身就有某种国家属性，美国的“州”在美国联邦制政体下各自成为美国国内独立运行的行政体制，都有各自的宪法，都有独立的立法、行政和司法体系以及财政体系，各个州的市、县都直接受各州独立宪法和政体的约束。而中国“省”的建制则历史更悠久，其直接隶属于中央，是具有国家委派及直管属性的行政体制，“省”没有独立宪法以及相应的独立运行机制，作为国家行政职能的下伸机制，必然加大国家整体上的行政体量和运行成本，在市场化日益增长的背景下，必然日益凸显其滞后功能。
由此我们是不是可以大胆设想一下，能否在未来的国家行政区划改革中，对“行省制”实施战略性调整？比如，把目前的34个省级行政建制转换为60个至80个中央直管、经济实体型城市行政建制，所有城市都不是国家派出机构，而是地方经济社会发展的中枢机构，国家以政令和财政等手段对各个城市实施直管。这样做的最大好处是，国家政令不再经过一个完全行政性的“省级”的中间传导，可以直接下达到城市这个一级经济实体区，精简行政官员，极大地提升国家行政效率，也必将极大地提升各个城市落实国家政令、推动经济成长和社会发展的效率和效益。
其实，在以往的国家行政运行中，已经设有这样的城市直管机制，称为“直辖市”机制，目前有北京、上海、天津、重庆四大直辖市，前三个城市的直辖机制设立较早，规模不大，但国家行政效率显然高于各个省。重庆直辖市设立较晚，模式有所不同，它包含了30多个县，人口3000多万，从体量上看，几乎就是一个省的量级，但国家没有替换成当年讨论过很久的“三峡省”，而是确定为“重庆市”，现在看来，其意义非常深远。从实际运行看，重庆市不是以一个派出性质的行政省的模式展开运行，而是以一个地方经济实体的城市管理体制展开运行，其效率、效能和效益都产生了非常积极的效果。从某种意义上说，重庆市直辖，成为中国全面去除行政性的“行省制”、建立市场化的“市县制”的试验样板。
说起城市，我们会想起在中国普遍存在的一种奇特现象：多级城市制。中国城市中，有省级直辖市、副省级市、地级市、县级市…假如开一个会，各个级别的城市都来一个市长，会出现十分尴尬的情况，说起来都是市长，但级别其实并不一样，待遇当然也不一样，但一般人也分不清那个市长是省级，哪个市长是副省级，哪个市长是地级，哪个市长是县级，现场会不会十分混乱？然而，这就是中国行政体制的真实情景，我们国家历史上曾经存在过的那么丰富的行政建制名称，如府、州、郡、市、县等等，竟然没有在当代行政建制中派得上用场，一个“市”的建制及名称竟然可以从上至下一以贯之，还煞有介事地封为什么“副省级市”、“县级市”之类，让中国丰富的文字文化情何以堪，想起来都令人费解和好笑。
假如中国在未来改“行省制”为“市县制”，城市名称仅限于国家直管的第一层级，城市内部只设两大类，二三产占比较高的设城区建制，一产农业占比较高的设郊县建制，这样的行政管理链条简洁、明晰，效率会大幅提升。
至于全国目前的34个省级行政区如何调整为60个至80个城市，这个问题比较复杂，本文不做更深的分析。总的方向，发达省份可以适当多拆分一些城市出来，以利于国家直管政令的直达和财税更加合理的缴留。
我们可以设想一下，国家与60个到80个直管的经济实体城市实施无缝对接，这些城市的财政直接上缴国家，剔除了省级对于地方财政的分流，无论对国家还是地方，都会产生重大的积极效应；从经济增长看，国家政令和经济规划直接落实到城市及县区，也将形成更加灵活快速的市县制经济运行体制和机制，大幅提升各个城市的经济增长规模、效率和效益。
当然，这样的行政体制和机制改革，力度非常大，难度非同一般，预计目前国家推行的可能性并不大。但我仍然要呼吁国家认真考虑，毕竟现在的中国正在应对百年未有之大变局，我们国家内部的区域行政运行体制和机制也应该相应地实施必要的重大改变，以适应国内国际重大趋势性的变化。为了稳妥推进，可以先搞一些试点，逐步展开。
与60个至80个国家直管城市机制的建立相适应，每个城市内部的泛行政机关（几大班子）的总规模应该根据新体制机制的诉求实施合理压缩，建立高效率、高效能的中国特色行政建制，以利于各个城市的轻松上阵，为国家建设大力减少行政成本，增加行政运行贡献。
（文/宋丁）
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