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| 开发区带动是区域经济发展的重大战略
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开发区带动是区域经济发展的重大战略
——关于进一步加快西安开发区发展的调查报告
作者：宋毓文
近年来，我市坚持把开发区带动作为重大发展战略，助推全市经济社会发展迈上快车道。随着西安发展进入建设国际化大都市的新阶段，对开发区发展提出了新的更高要求。如何适应新形势新任务，进一步加快开发区发展，已成为摆在我们面前的一项重要而紧迫的任务。最近，围绕我市开发区发展问题，我们采取召开座谈会、赴外地学习考察、征求专家意见、查阅有关资料等方法，进行了专题调查研究。
一、我市开发区的基本情况
西安高新区设立伊始，我市就举全市之力支持开发区建设，经过20多年发展，实现了从无到有、从小到大、从点到面、从局部带动到拓展覆盖城市周边区域的发展格局，开发区带动已成为西安经济发展最鲜明的特征。截至目前，全市开发区和工业园区已达33个。其中，国务院和有关部委批准命名的有5个，省级开发区11个，市级开发区2个，市级以下区县工业园区15个。从发展历程看，其大致可以划分为三个阶段：
第一阶段，起步创业阶段。1991年3月西安高新区设立，拉开了我市开发区建设的序幕，掀起了我市改革开放的新浪潮，为全市经济发展带来了前所未有的活力和示范作用。1993年，设立西安经济技术开发区、西安曲江旅游度假区（后更名为曲江新区），随后各区县经省、市政府批准，纷纷设立区县工业园区，全市开发区像雨后春笋般涌现出来。至2002年，开发区基本完成了从无到有、从小到大的“艰难创业”。
第二阶段，快速发展阶段。2003年以来，我市为进一步加快开发区发展，先后颁布了《西安市开发区条例》，出台了《关于加快高新区经开区发展的决定》，全力以赴支持两个国家级开发区建设，全面启动了开发区加快发展、辐射带动的“二次创业”。至2008年，我市又先后设立了航天基地、航空基地、浐灞生态区、国际港务区、纺织城综合发展区和大兴新区等6个开发区，基本形成了特色明显、优势互补、错位发展的板块经济格局。
第三阶段，转型提升阶段。2009年以来，随着关中--天水经济区发展规划的颁布和深入推进西部大开发战略的实施，全面建设国际化大都市成为我市最主要的任务，支撑我市经济发展和城市建设的开发区，主动承担起全市经济结构调整、发展方式转变的重任，开始了转型发展和功能提升的积极实践。目前，高新区正朝着建设世界一流科技园区目标挺进，经开区全力打造全国重要的先进制造业基地，曲江新区担负着全省文化旅游产业大繁荣大发展的重任，航空、航天基地产业聚集效应日益凸显，浐灞生态区着力打造国家级生态湿地公园，港务区努力建设全国最大的国际陆港，新设立的沣东新城也正在规划建设全国内陆型经济开放开发的战略高地和西安国际化大都市的重要功能区。
二、我市开发区的发展成效
我市开发区在拉大城市骨架、提升城市形象、扩大对外开放、培育主导产业、促进经济增长等方面取得了显著成效，已经成为推动全市经济最具活力、最具潜力的核心增长极。
---窗口作用明显增强。我市开发区设立伊始就担负着城市建设功能。多年来，开发区通过大投入、大建设，逐步建成了高标准的基础设施和配套设施，城市建成区面积从1991年的141平方公里扩展到2011年的415平方公里，高新区、经开区、曲江新区、浐灞生态区的核心区已经融入主城区，成为展示西安城市新形象的重要窗口。
---经济保持高速增长。我市开发区经济增长速度远高于全市其他区县，近年来持续保持在30%以上，综合经济实力不断增强。其中，2011年，高新区营业收入、工业增加值、税收总额三项指标综合排名全国高新区第三位；经开区在西部国家级经开区中连续超过重庆、成都，跃居第一，成为西部发展速度最快的区域。
---产出效率不断提高。统计资料显示，2011年我市“五区一港两基地”，规模以上工业增加值348.73亿元，占全市34.4%；地方财政一般预算收入了81.17亿元，占到全市25.5%；实际利用外商直接投资15.08亿美元，占到全市的75.2%；平均每平方公里创造财政收入1591万元。
---产业聚集雏形初现。开发区通过资源合理配置，引领产业布局和结构的优化升级，是我市发展壮大五大主导产业的主要载体和平台。目前，初步形成了高新、草堂、郭杜等高新技术产业板块，经开、航天、航空等先进制造业板块，未央新城、国际港务区、浐灞新区等现代服务业板块，曲江、临潼、楼观、大明宫、明城墙、秦岭北麓等文化旅游板块，集聚效应不断增强。
---带动效应不断放大。我市开发区的快速发展带动了区县经济的大发展大跨越。雁塔区在高新区和曲江新区的带动下，连续6年居于全省城区经济社会发展五强区之首，2011年生产总值占到全市总量的18.9%。经开区通过资源整合推动了未央、高陵快速发展，未央区经济总量由2000年的第5位，跃升到2011年的第2位，高陵县短短几年间完成了农业大县向工业强县的转变，进入西部经济百强县行列。开发区的这种辐射带动效应，还在不断向临潼、户县、周至等周边区县延伸拓展。
---开发区规模不断扩大。目前，我市“五区一港两基地”开发范围涉及除蓝田外的全市其他12个区县，规划总面积510.26平方公里，开发面积211.22平方公里，占规划总面积的41.4%。
三、我市开发区的运营模式
---在领导体制上，坚持政府主导、封闭运作。我市开发区采取“政府主导、封闭运作”的领导体制，市委、市政府对开发区进行统一领导，党工委（管委会）作为市委（市政府）派出机构，根据《西安市开发区条例》和政府授权，行使市级经济管理和部分社会事务管理权，全面负责开发区的产业定位、发展规划和发展目标等重大事项和具体行政管理工作，市级相关部门依照规定为开发区提供服务。
---在管理体制上，坚持企业管理、公司运营。按照“小政府、大社会，小机构、大服务”的管理模式，大胆探索实践，创设“一站式”审批体制，建设“一站式”审批大厅，实行一个窗口对外、限时审批制度，实行首问负责制，对开发区投资者给以全方位服务。开发区的机构设置不与政府部门比照对口设立，实行企业化管理和全员聘用制，将招商引资、基础设施建设、资产管理、后勤物业、对外宣传及大服务体系建设等实行公司化运营。
---在发展方略上，坚持错位发展、连片开发。充分依托区位优势和资源禀赋，以各自主导产业为核心，以专业园区为节点，错位发展，连片开发，形成一区多园的空间布局。高新区、经开区、曲江新区、浐灞生态区的一些专业园区已经成为国家促进某一产业的试点和示范平台，成为国内外企业专业化发展布局的首选区域，促进生产要素向我市龙头企业集聚，推进产业集群发展。
---在推进机制上，坚持合作共建、互动融合。在开发区与区县合作共建区域，区县负责共建区的项目报批、土地审批手续办理以及征迁、补偿、安置（费用由开发区承担），开发区负责合作区的规划、建设、土地、市容、环保、工商、税务，双方通过召开协调会议等形式，及时沟通解决开发建设中遇到的实际问题，利益分配由双方协议后按照比例分成，共享发展成果。
四、我市开发区存在的主要问题
我市开发区为西安经济发展做出了突出贡献，当前，也面临着许多困境和挑战：城市化快速扩张伴生的“管理职能”增多、“权利诉求”增多，体制优势趋于弱化，倒逼开发区向城市行政区转型；经济高速增长背后的“资源约束”加大，以土地开发为主要支撑的开发区发展空间日益受限；开发区竞相发展背后的“产业同构”凸显，造成重复建设和资源浪费；优惠政策日趋均衡化导致的“政策红利”消失，倒逼开发区以提升服务为突破口增强核心竞争力等等。具体来讲，我市开发区还存在以下五个方面的突出问题：
一是现行体制与发展要求不相适应，管理体制有待完善。随着开发区发展不断扩大,人口大量聚集，第三产业发展和社会事务管理的需求增加，开发区所处的政策环境、经济环境和竞争环境都发生了很大变化，使成立前期行之有效的管理体制面临新的挑战。开发区与所在区县社会事务管理权责不清，交叉管理、推诿扯皮、管理缺位现象较为突出，尤其在卫生、教育、信访维稳、城市管理等方面，存在选择性执法和管理的情况。
二是同质化竞争较为严重，优势产业不突出。开发区在设立之初都有明确的产业发展和功能定位，但由于产业布局监督管理、招商引资竞争等因素影响，各开发区竞相引进汽车、装备制造、电子商务、会展金融、信息平台服务等产业和项目。全市开发区在一定程度上存在区域分工不清晰、产业结构趋同，优势产业少，产业集群和主导产业不够突出，带动性强的大企业、大集团不多等问题。
三是发展不平衡，整体水平质量有待提升。从我市开发区发展现状看，起步较早的高新区和经开区在经济总量、产业规模、基础设施、管理体制以及社会服务配套等方面都超过其他开发区；起步较晚的开发区发展水平还不高，产业聚集程度比较低，这种发展不平衡、层次差异直接影响着全市开发区的长远发展。与全国开发区发展水平相比，我市开发区整体产业集群化不够，辐射带动能力不强，经济总量不大，与东部地区差距较大。
四是土地利用率不高，集约节约利用潜力较大。一方面，开发区的土地供需矛盾日益尖锐，土地资源不足，土地指标紧张，新增建设用地报批环节多，土地手续报批工作相对滞后。另一方面，各开发区存在土地批而未征、征而未供，长期开而不发，出现土地撂荒现象。开发区土地利用水平较低，土地产出率同发达地区相比有不少差距。
五是管理法规滞后，制度建设亟待加强。现行《西安市开发区条例》，仅覆盖了高新区和经开区两个开发区，与西安目前“五区一港两基地”的板块经济发展架构有着较大的现实差距。《条例》内容不够完善，在明确开发区的法律地位、行政主体资格和执法权限等方面，也不能完全适应全市开发区快速发展的实际要求，需要尽快修改和完善。另外，各开发区内部的政策不统一，特别在拆迁补偿、安置标准等方面存在较大差异，容易诱发社会矛盾。
五、对我市开发区发展的几点建议
(1)坚持开发区带动战略不动摇
经过20多年的建设发展，我市开发区形成了“五区一港两基地”的发展格局，对全市经济发展的辐射带动作用不断增强，已成为引领支撑西安经济发展的核心增长极。实践证明，开发区带动战略是市委、市政府从西安实际出发，选择的一条正确发展道路，是西安加快科学发展的成功模式。当前及今后一段时期，是我市开发区引领带动全市发展的关键时期。进一步加快开发区发展，不仅事关西安发展全局，更关系西安长远发展大计。因此，必须从全局和战略的高度，充分认识加快开发区发展的重要性和紧迫性，坚持开发区带动战略不动摇，把进一步加快开发区发展，作为西安为实现全面建设西部强省目标多做贡献的重要举措，作为加快推进国际化大都市建设的现实路径，努力探索加快我市开发区发展的新路子。
(2)明确“简政放权扩容强园区”新思路
紧紧围绕“简政放权扩容强园区”的总体思路，着力解决制约开发区发展的突出矛盾和问题。
简政，就是进一步完善开发区现行管理体制，减少管理环节和层级，加大行政审批制度改革力度，充分发挥开发区“精简、高效、统一”的体制优势，着力提高行政效能；
放权，就是要最大限度向开发区放权分权，实现管理重心下移，进一步理顺行政区与开发区的关系，为开发区营造“开放运营、封闭管理”的发展环境；
扩容，就是要进一步优化开发区的空间布局，扩大建成区面积，促进土地节约集约利用，不断拓展开发区发展空间；
强园区，就是进一步做大开发区规模、做优产业、做强实力，把开发区建成国际化大都市的支撑区、引领区和示范区，着力推动我市经济社会又好又快发展。
进一步加快开发区发展，还应把握好“四项原则”。
——因地制宜，一区一策。针对不同类型、不同层次开发区的发展阶段、发展特色和发展需要，坚持分类指导，实施不同的管理体制，制定不同的支持政策。
——协调发展、同步推进。统筹产业布局，搭建公共服务平台，建立沟通协调机制，形成开发区分工协作、以强带弱、资源共享、联动发展的良好局面。
——立足优势，突出特色。按照产业集群发展的要求，明确发展定位，突出区域特色，实现差异化发展，不断提高综合竞争力。
——共建共享，互惠双赢。加大对开发区与区县共建园区的支持力度，正确处理两者在利益分配、社会管理等方面的关系，充分调动两个积极性，着力推动开发区与区县协调发展。
(3)把开发区托管镇街作为体制创新的突破口
为进一步推进开发区人权、财权、事权协调统一，实现开发区空间上的拓展与管理上的衔接，按照“区划不变、事权划转、权责对等”的原则，在条件相对成熟的高新区、经开区、曲江新区实施对乡镇（街道）整体托管。
——区划不变，在现有行政区划不变的前提下，将开发区规划范围内或周边部分镇街划归开发区整体托管，保留镇街建制；
——事权划转，将托管范围内原由区县管理的党群、行政、经济和社会事务等职能划转开发区；
——权责对等，开发区在实施对托管区域内人权、事权、财权进行全面管理的基础上，同时承担相应的责任，切实保障各方的合法权益。
在把握以上原则的同时，要妥善处理好托管中的几个难点问题。一是将基层政权建设、教育、卫生、民政、人口与计划生育、社会保障等社会事务管理，交由开发区统一领导，镇街具体负责，人大代表、政协委员由原区县统一负责联络。二是托管镇街的各类工作人员保持原有身份不变，组织关系、人事关系等整体移交开发区党工委、管委会，在开发区工作期间，与其他人员共同实行全员聘用制，同工同酬。三是将所有在镇街注册登记的企业，其工商登记、税务登记由行政区变更至开发区，企业税收入开发区库。四是按照“核定基数、增量分成”和“财随事走、权责一致”的原则，开发区（含托管镇街）与区县协商财税利益分成办法。
在实施开发区托管镇街的同时，积极探索管理体制创新的其他有效形式。一是推行开发区与区县主要领导“一肩挑”。在开发主体相对单一、开发范围相对集中的航空、航天基地实行主要领导“一肩挑”，使区县更好地支持和服务开发区发展。二是实行开发区与区县领导交叉任职。在浐灞生态区、国际港务区与灞桥区实行领导交叉任职，形成开发区与行政区联动发展的合力。三是创新渭北工业区发展推进机制。充分发挥渭北工业区领导小组及其办公室的职能，积极探索大区域条件下的扁平高效管理模式，着力解决管理层级和开发主体过多的弊端，以避免规划难落实、建设标准不统一、基础配套不衔接等问题，促进各功能板块和组团之间联动发展，最大限度地提升工作效能和区域整体发展水平。
(4)继续深化开发区与区县融合发展
近年来，我市开发区和区县依托各自优势，通过合作共建园区，实现了互利互惠、合作共赢。从很大程度上讲，开发区发展的过程，就是开发区与区县合作共建、融合发展的过程。当前，在开发区和区县管理体制无法做出较大调整的前提下，深化合作共建，推动融合发展，对充分调动各方积极性，形成加快开发区发展的合力，具有十分重要的现实意义。
——要加大开发区和区县合作共建园区支持力度。鼓励有条件的开发区和区县突破行政区划界限，创新合作方式，跨区域合作共建园区。加快推进高新区与灞桥区合作共建步伐，促进经开区与灞桥区、曲江新区与灞桥区、航空基地与临潼区合作共建取得实质性进展。重点围绕税收返还、基础设施投入、公共服务平台建设、人才引进等研究制定支持政策，加大财政及社会资金扶持力度，形成支持合作共建的政策体系。
——要建立合作共建新机制。一是，建立开发区与区县高层会商、中层议事和基层协调三级协调机制，高层会商研究决定互动融合发展中的重大问题，中层议事制定工作实施方案，街道部门协调会议解决工作中的具体问题，通过这些工作机制，有效解决在征地拆迁、补偿安置、信访维稳、重点项目建设等方面遇到的问题，实现管理的“无缝对接”，提高决策执行效率。二是，建立合理的利益分配机制。合理确定开发区与区县的利益分配和权责，在财税分成、经济指标划转、统计数据等方面明确双方分配办法和比例，建立责任共担、利益共享的合作机制。
——要进一步下放市级管理权限。按照“决策、执法、监督相对分离”的原则，最大限度地向开发区和区县放权分权，切实做到凡是能下放的事权和职权全部下放到位，真正实现管理重心下移；赋予开发区一定的管理执法权，进一步理顺区县与开发区的关系；规范执法权，采取联合执法、综合执法、授权执法、委托执法等形式，促进执法权下放和转移行使；调整收入划分和财力分配办法，健全转移支付和激励机制，建立市对开发区和区县的指导、协调和监督机制。
(5)着力破解制约开发区发展的土地瓶颈
通过开发区托管镇街、开发区与区县共建园区等有效方式，不断扩大建成区规模，拓展发展空间的同时，积极转变用地方式，加大土地节约集约力度，提升土地利用效率，以土地的高效利用破解发展空间不足问题。
---建立节约集约用地制度体系。在对开发区现有建设用地的开发利用和投入产出情况进行摸底评估的基础上，加快建立开发区建设用地指标体系，研究建设用地考核监管办法，完善建设用地预警制度，形成较为完善的节约集约用地制度体系。
---完善节约集约用地约束监督机制。明确入区项目的投资强度和产出水平，凡低于标准的项目一律不予供地。完善用地监管制度，加大建设用地使用标准执行力度，加强节约集约用地考核监管，强化责任约束和追究制度。建立工业用地二级市场流转机制和退出机制，形成工业用地有效利用的长效机制。
---支持集中建设标准厂房。制定鼓励开发区和企业建设使用标准厂房支持政策。对投资总额达不到一定标准的项目不再单独供地，推荐使用标准厂房；支持开发区设立中小企业园，集中建设多层标准厂房，引导中小企业集中发展；鼓励企业加快改造低效厂房。
---加大闲置土地清理力度。加大对已批未供土地、工业闲置土地及空闲土地的盘活力度。认真梳理开发区存量工业用地，以土地回购、腾笼换鸟、督促开工、厂房改扩建、闲置厂房租赁等方式盘活存量工业用地；及时协调解决项目存在的问题，督促其按期动工建设，对长期不能动工的项目，严格按照规定予以清理或调整用地。
(6)完善开发区发展的保障措施
——尽快修订完善《西安市开发区条例》。将“五区一港两基地”、纺织城综合发展区、大兴新区以及下一步重点推进的汉长安城国家大遗址保护特区和渭北工业区纳入《西安市开发区条例》调整范围。落实和强化开发区管委会的相关管理职能，明确开发区的行政执法权限，强化开发区责任主体地位。加大督查力度，确保条例落实到位。
——建立健全开发区统计考核体系。切实加强开发区统计工作，科学合理设定统计指标，确保统计数据客观真实。及时调整相关行政区与开发区年度考核基数，在日常统计和考核资料核定工作中，确保开发区与行政区统计口径互不交叉。加强对开发区社会管理职能的考核，有效解决社会管理的交叉和缺位问题。调整完善开发区建设发展的评价考核办法，进一步明确考核范围，合理确定考核内容、指标及权重，规范开发区向行政区税收和经济统计指标划转，强化激励机制，发挥示范带动作用。
——设立市开发区协调领导小组。协调解决开发区在招商引资、项目布局和产业发展等方面的重大问题，引导开发区有序竞争。
（作者：西安市委副秘书长、政研室主任）
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