大资本金来源从来都是地方政府基础设施投资的焦点问题。一段时间以来，许多地方政府和金融机构合作，创造出“融资平台”这样一种基础设施投融资模式，有效拓展了项目资本金的来源；但是与此同时，这一模式也带来了很大的金融风险，必须对其加以防范和控制。
    

    地方政府融资平台的融资机制

    地方政府把基础设施领域中政府投资的项目、企业、行业进行整合，成立一家规模较大的公司，负责基础设施建设的资本运作（包括项目融资方案设计与实施、为项目提供资本金和还款担保等），这就是融资平台。融资平台不但能得到地方政府直接的财政投入，而且能得到地方政府对于今后财政投入的承诺，因此获得商业银行特别是国家开发银行的积极支持。融资平台的债务当然要由它自身来偿还，但是这些债务资金通过融资平台再投入到基础设施项目，就成为项目不必偿还的权益资本了，这就使得银行对项目放贷成为可能。这样的运作模式，与发行国债取得的资金拨付到基础设施项目上时变成了资本金，是同样的道理。融资平台对于项目的融资功能体现在两个方面。

    首先，融资平台具有以丰补歉功能。和单个项目相比，融资平台有较强的抗风险能力和清偿能力。单个的基础设施项目，有的有盈余、有的要亏损，后一类项目较难借贷，即使勉强完成投融资，也难以清偿贷款。如果把这两类项目放在同一平台上来融资，就有可能以丰补歉，使两者都出现较好的还贷能力。某些基础设施行业只有公益性而没有财务收益（例如今后新建的二级公路），另一些基础设施行业则有较为丰裕的、稳定的收益预期。这两类行业整合在同一个平台上，同样可以使两者都有可能顺利融资。在同一行业内，已经还贷的项目可能出现充裕的现金流，拟建项目则可能因为缺少资本金而难以立项。这两类项目若能在同一平台上实现整合，拟建项目未必就不能融资。融资平台越大，其平准功能就越强，可行的融资手段也越多。

    其次，融资平台能够实现资金集成。在单个基础设施项目的层次上来谈资本金，似乎它只能出自财政性的资金来源；但是融资平台把资本金问题从项目层次提升到出资人层次，就能够实现更多的资金集成。不管是权益性的还是债务性的资金，当拨付到项目上的时候都可以成为资本金。融资平台所能集成的资金来源于四个方面：一般国有企业已经拥有的常规融资渠道；基础设施领域中政府资本已经拥有的常规资金来源；被赋予出资人机构的职权之后，落实“国有资本经营预算制度”以及实施资产经营所取得的财务收益；为抵御国际金融危机，中央政府所给予的融资政策。

    完善融资平台的相关制度

    融资平台的本质是为了完善出资人制度

    地方政府组建国有公司作为融资平台，是具有中国特色的基础设施投融资模式。这一模式已经发挥了巨大的作用，在落实中央的经济刺激计划中还将发挥更大的作用。目前，全国已有约3000多家融资平台，它们多以“城投公司”的名目在运作。为促进融资平台实现科学发展，当前迫切需要厘清融资平台在市场经济中的地位。

    党的十六大以来，中央、省（自治区、直辖市）、地级市陆续以“国资委”的形式建立起了出资人制度，向“分级所有、政资分开”的市场经济体制大大前进了一步。但是从基础设施领域来看，这一制度还存在三方面缺陷：其一，在地方上，许多基础设施项目公司或投资公司尚未纳入出资人制度。这或者是因为它们产生于设立国资委之后，或者是因为被另列为“政府投资”而区别于国有企业。其二，国资委以“扭亏增盈、保值增值”为核心的管理办法，只适用于竞争性领域的工商企业，不适用于基础设施领域的企业。其三，现有国资委不仅是出资人机构，还拥有一些行政职权。基础设施行业原本就有各自对应的行政部门在管理，难免与国资委的行政权力产生矛盾。

    地方政府的融资平台包含了尽可能多的基础设施行业，实际就构成了基础设施领域的出资人制度，在资本的层面上摆脱了条条分割，实现了政资分离。所有融资平台毫无例外地从一开始就注册为国有公司，从而有着明确的法律定位。如果能够按照“建立出资人制度”的思路来搭建融资平台，那就不仅仅是在探讨“基础设施项目如何圈钱”，而且是在探讨“地方基础设施领域如何推进体制改革”。一些有改革意识的地方政府已经关注到这一问题，但是，投融资体制还没有进行相应的改革。

    目前融资平台在各地的发展很不平衡。某些城市建立了集成度较高的融资平台，有着覆盖全市公用事业、城市建设等基础设施项目投融资的意图或趋势。有些地方政府搭建的融资平台则过多、过滥。这样既难以形成完整的出资人制度，也难以实现大范围的资本运作和资金整合。

    防范财政风险溢出

    融资平台通过负债为项目提供“资本金”，无疑大大增加了整个基础设施投资的杠杆率；这与银行为项目资本金提供“软贷款”的运作大同小异。可以说，在当前形势下为扩大地方基础设施投资而提出的融资政策，本质上都是进一步增加地方政府（及其融资平台）的负债。

    尽管《担保法》明确规定“国家机关不得为保证人”，财政部也曾通知地方政府禁止违规担保，但是事实上很长时间以来，银行与地方政府之间都有担保（直接或变相）的运作。需要厘清的是，这种体制内的“担保”并不能实质性地降低银行的贷款风险，它的作用仅在于实现体制内的责任转移：银行得以把坏账责任推卸到地方政府身上，并宣布银行系统又一次为改革作出了贡献。当前扩大投资是为了抵御国际金融危机，如果因扩大投资而带来国内的金融风险隐患，那就是因小失大、事与愿违了。

    建立出资人责任制

    多年来，尽管投资体制改革一再表明要“建立严格的投资决策责任制，强化投资风险约束机制”等，但在基础设施领域成效不彰。其主要原因在于错判了责任者。长期推行的“项目法人责任制”是这样认定责任人的：“由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营和偿还债务以及资产保值增值，实行全过程负责，承担风险。”实际上，为了建设基础设施项目当然需要成立项目公司，但是项目公司和项目一样，都是政府决策的产物。既然决策在先，项目公司在后，项目公司就只能承担建设责任，而不能承担决策责任；此外，项目公司必须承担项目风险，但如果决策本身失误的话，必然不能偿还债务。

    “项目法人责任制”易使项目的决策者和出资人得以逃脱责任，因而没有多大效用。为了避免地方政府以丧失诚信的办法扩大投资，必须建立起针对出资人的责任制。既然融资平台的定位是“根据地方政府授权，代表地方政府履行出资人职责”，那么出资人责任制也就是针对地方政府融资平台的责任制。政府投资的项目可能随时增减，项目的负责人可能频繁调换，作为出资人代表的融资平台则是基本稳定的。针对融资平台建立的责任制，才是有效的责任制。

作者郭励弘：国务院发展研究中心研究员