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非税收入的湖南样本
发布日期：2009/7/31
来源：第一财经日报
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非税收入的湖南样本
编者按：
财政收入下滑是目前中国财政生态在危机之下最重要的特点，非税收入因此变得越来越重要。根据财政部日前公布的数据，纳入一般预算管理的非税收入占财政收入的比重已上升至13%。今年5月全国财政收入增速“转正”，主要因素即是非税收入同比大增130%以上。
在这种情况下，如何加强对非税收入的征收与管理，是一个具有全局性意义的话题。湖南财政系统率先在全国探索非税收入管理的规范之路，2008年湖南省非税收入已占据财政总收入的半壁江山。在全国财政界有“非税征收看湖南”之誉。解剖湖南非税征管样本，就有着特别重要的意义。
terms名词解释
非税收入
除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得的财政性资金，是政府财政收入的重要组成部分。政府非税收入管理范围主要包括：行政事业性收费、政府性基金、彩票公益金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入、政府财政资金产生的利息收入等。
“非税收入”湖南样本
7月16日上午，湖南长沙市河东，热浪滚滚。
出租车司机涂师傅有点郁闷，因为违规变更车道，在韶山路口被值班的刘警官拦下，接到了一张处罚决定书。“虽然违规了感到不太舒服，但长沙缴纳罚款还是非常方便的，我直接到银行刷卡，几分钟就可以搞定。”开车10多年的涂师傅一边开车，一边对cbn记者说。
刷卡也可以交罚款？据记者了解，自2004年起，长沙交警车驾管系统与当地银行联网后，当事人就可以到银行网点刷卡缴纳罚款了。
“涂师傅缴纳的这笔罚款就是一笔非税收入。”长沙市非税收入管理局干部李泽文向cbn记者介绍说，“这笔钱将直接进入长沙市财政账户，支配和使用这笔钱与交警基本上没有任何关系。”
非税收入管理的核心，是破除部门利益，将税收部门之外其他部门的收费项目，统纳入财税部门的管理之下。湖南省在2001年即开始的非税征管探索，目前已经开花结果。
2008年，湖南省非税收入实现739亿元，其中省级财政228亿元，市州（含县市区）511亿元，比2003年增长了1.5倍。而湖南2008年财政总收入为1308.55亿元，非税收入已相当于半壁江山。
“非税看湖南”
“规范交警罚没款的非税收入最直接的措施就是联网。”自长沙非税收入管理局成立起，李泽文就一直从事规范交通罚没收费的工作。据他介绍，联网就是由长沙市非税管理局牵头，将非税局、交警的车驾管系统、银行的缴费系统互联，实现信息共享。
而在非税收入管理规范前，当事人缴纳罚款可是一个十分麻烦的过程。从现场处罚罚单，到交警中心处罚站再开具处罚决定书，银行排队缴纳罚款，再到交警处罚站换取发票，最后才能手工核销违章记录。完成这个过程要两三天时间。
长沙市非税收入管理局局长朱碧辉对cbn指出，长沙对非税收入的征管是有创新的，目前是“单位开单、银行开票、财政统管”的模式，通过这种方式，做到了代理银行、执收单位、非税局三方联网，非税收入票据实现了电脑及时核销，从机制上创新，真正实现了票款同步。这样做，既方便人民群众，还能防止权力部门私设“小金库”搞腐败，而且能有效地将非税收入纳入财政的盘子，对其实行有效监管。
“加强对非税的管理，这是一个全国的大趋势。湖南财政对非税的管理全国闻名，他们在这一块做了十分宝贵的探索。”财政部财政科学研究所国有经济研究室主任文宗瑜向cbn记者如此表示。
所谓湖南非税收入管理的“湖南模式”，其核心标志是围绕非税收入管理理念、制度、激励机制三个创新展开的。
在理念上，湖南省财政厅率先在全国提出“非税收入‘所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政’”的理念。
财政部一位人士对cbn指出：“明确‘管理权在财政’，就必然牵扯到全省各个厅局的部门利益，而如果不在理念上做如此规定，则规范非税收入又是一句空话。”
湖南财政在全国率先提出非税收入的概念，主张以“非税收入”取代“预算外资金”，相继被财政部和国务院采纳，并写入纲领性文献《国务院依法行政实施纲要》。此外，湖南在全国率先从体制和机制上探索规范非税收入管理的有效途径，2004年出台《湖南省非税收入管理条例》，这是我国第一部规范非税收入管理的地方性法规，也标志着湖南非税收入管理进入了法制化轨道。另外，湖南还成立了全国第一个副厅级的非税收入征管机构，研发并实施了全国第一个非税收入征管系统。
“为确保非税收入资金的安全，构建了非税收入结算统计体系和征管网络体系，实现了财政部门、非税收入管理机构与各执收单位系统对接，以及省、市、县三级联网。这不仅提高了工作效率，而且为全面规范非税征收管理创造了条件。”易继元说。
而在常德市财政局副局长娄远军看来，规范非税收入，还必须有过硬的监督措施与激励机制，“我们湖南财政系统即设立了专门的非税收入征管机构来加强对非税收入的管理。”
核心是搬掉部门利益
“湖南财政对非税收入进行规范管理，实质上就是将分散在各个权力部门中的资金统一起来管理，这本身就是一件吃力不讨好的事。”文宗瑜对cbn记者做了如此评价。
这一点，湖南非税管理系统是深有感触的。“规范非税收入，就要涉及到权力部门的利益，首先触动的就是他们盘子里的奶酪，工作难度很大。”澧县非税收入征收管理局局长雷元林对cbn记者感慨。
而湖南非税征收管理规范化过程的全程参与者、湖南省非税管理局局长易继元更是对其中的艰辛历历在目。“我们工作刚开展起来的时候，可谓阻力重重。2004年《湖南非税收入管理条例》甫一亮相，两大硬性条款就受到特别大的抵触，一是取消各单位的过渡账户，在各级财政部门设立非税收入汇缴结算户，实行归口管理，把非税收入统统赶进财政的笼子；二是省里统一印制非税收入票据，实行日常核销和年检核销，真正摸清了非税收入的底子。”
易继元向cbn记者坦言，针对这个条例，内部有分歧，外部有压力，真可谓“内外交困”，“财政部门有的同志认为非税局成立后，会削弱他们的职能，因此不同意。外面也有压力，非税局成立后，这些收费的单位没有了自己的账户，就把单位管‘死’了。规范前，原来单位开票、收钱、用钱一体化；规范后，单位只开票，对收费使用没了自主权，因此一些单位意见很大。”
“当时《条例》尚未出台，好些厅局都找来了，甚至有一个厅还向人大写了专题报告，说这个模式行不通，并把当初的征求意见稿修改得面目全非。其中，特别对取消账户反应强烈，很多部门找各种理由来抵制这一条。”湖南省非税收入管理局一位负责人说。
尽管有重重压力，但在湖南省财政厅的呼吁下，“湖南省委、省政府的主要领导明确表示：规范非税管理必然会触及部门利益，但是，这座山一定要搬，路一定要开。”——这一段话已写进了《敢为人先——湖南规范非税收入管理纪实》一书中。
在这个基础上，湖南省财政厅、法制办等单位奔赴各个机关单位做解释，湖南的非税管理很快步入正轨。“湖南规范非税收入的理念和举措得到了财政部的认可，很快引起了党中央、国务院的高度重视，也得到了社会各界的广泛认同。目前，一些兄弟省市开始借鉴我们的一些做法。”易继元说。
专访湖南省非税收入征收管理局局长易继元
如何理性看待非税收入增长？
cbn:有人说，非税就是向老百姓乱收费。无论是在实务界还是理论界，目前对怎么定义非税收入，分歧也很大。您是如何定义“非税收入”的？
易继元：我认为，所谓非税收入就是指除税收以外的政府性收入，是政府财政收入的重要组成部分，绝不能把乱收费与非税收入画等号。
cbn: 根据财政部公布的数据，上半年全国财政收入中非税收入4446.07亿元，同比增长31.4%。湖南今年非税收入的增长势头也很迅猛，您如何看待非税收入的这种大幅度增长？
易继元：税收与非税收入都是政府财政收入的重要组成部分，税收是财政收入的主要形式，非税收入是财政收入的重要补充。
我们要理性看待非税收入的增长。从规模上看，非税收入与税收不同。税收随经济增长而增长，而非税收入不一定随经济的增长而增长。以我的经验，非税收入所占比重的大小，不能一概而论，主要取决于该地区经济结构和第三产业的结构。
比如今年，相对税收来说，非税收入就并未受金融风暴很大的影响。另外，我认为，单纯说非税收入增加了是不正确的。其实，更准确的说法是，以前未进财政盘子的预算，现在归口财政管理的比例在逐步增加。
cbn:相对于非税收入的大幅增长，我们更关注湖南非税征管的规范化。
易继元：上世纪80年代末期是预算外资金最膨胀的时候，所有的收费，也就是非税收入按预算外资金管理，当时预算外资金可以和非税收入画等号（但现在这样说就不对了）。到了90年代，大家发现预算外资金几乎可以与预算内资金并驾齐驱，而且有超越之势。于是，非税收入就逐渐把预算外资金向预算内转，把罚没收入纳入预算管理。
我们规范非税收入，一是把非税收入赶进了财政笼子。二是摸清整体收入的底子，至少湖南现在可以基本上说得很清楚。三是将非税收入纳入了财政预算的盘子。这些都走在了全国前面。
cbn：跳出财政看财政，规范非税收入的意义可能不仅仅是弄清家底，我们更重要的是这对于规范其他部门利益，规范部门小金库等的作用。
易继元：毫不夸张地说，规范非税收入，对遏制源头腐败、优化经济环境和深化财政体制改革意义深远。
cbn:在您看来，对其他兄弟省份而言，“湖南模式”最值得参考和借鉴的是什么？
易继元：我个人认为，有三个方面值得参考：一是从机构上，从省、市到县，我们的征管机构健全，级别也高，省厅是副厅级，市州一级是副处级，县一级大部分是正科级，有少部分是副科级。有些县还是财政局长兼非税局长。二是以票管收上，做得很好，通过系统自动核销，收缴分离，年检核销走在前面。三是在管理模式上，大部分省市已经开始实施“单位开票、银行代收、财政统管、政府统筹”这个模式。
cbn:有人认为，对于非税收入而言，能转的就应该尽快转变为税收，实行更规范的管理；而且应减少收费项目，非税多了，说明投资环境还需进一步改善。您怎么看待这种说法？
易继元：现在一说有非税收入存在或者增加，就有人以偏概全地认为有“三乱”现象存在，这是值得商榷的。
我个人认为，规范非税收入，就是要做到依法征收，应收尽收。我们不能因为吸引投资，就不依法办事，采取少收或不收，这同样造成了新的不公平。那些认为非税收入收得越少环境就越好的观点，我觉得也是值得商榷的。
对于一些专家提到要尽快将非税收入改为税，我认为部分具有准税收性质的收费可改为收税。非税收入是无法全部改为税的，这是非税收入与税的特性所决定的。比如，出入境的收费不能转为出入税，三峡建设基金就不可能改为三峡建设税。
cbn:湖南非税征管未来的改进方向是什么？
易继元：下一步，我们的做法是继续“一清二改三清理”，一清就是全面清理，所有的非税项目，把那些不适用市场经济发展，不符合规定的项目取消掉；二改则是把那些具有准税收性质的项目，比如养路费已改为燃油税，社会保障费建议改为社会保障税，还要把排污费建议改为环境保护税，这些具有长期性质、准税收性质的费改为税。不能改税的，就规范征收。
与此同时，我们准备严格非税收入的预算管理。一是编制年度统编预算；二是核定执收成本，实行统筹安排。做到严格非税收入预算管理，来核定执收成本，来核定年度预算，实行统筹安排。
我们的目标就是“依法征收、纳入预算、统筹管理、规范管理”。
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