编者按：
医改四年改革流变，值得抚今追远。我们将历史切片放到了参与医改讨论的智囊们身上。
我们发现，医改最初肇始于一个研究机构的课题报告，仅限于很少一部分政府智囊人士。但它迅速扩散，吸引了许多专业人士，包括并非圈内人士的经济学家周其仁等人。改革方向也出现了许多交叉小径。
因为医改，迅速产生了一批智囊，大家都热烈地参与其中。
政府部门也进入这个讨论场。卫生部之外的政府部门起初对医疗体制改革知之不多，随着专家争论的深入，政府部门逐渐意识到医改争论所持立场之重要，一些重要部门如发改委财政部等纷纷加入医改的讨论。
在一次又一次的互动中，智囊们和不同的政府部门互相甄别，互相寻求认同。最后智囊们和政府权力部门，总能互相寻求身份识别。智囊们的意见和立场，就是他们所代表的利益群体的意见和立场。智囊们思路的演变、交锋、启发、博弈，实际上也是四年医改思路的演变博弈。
这是政治参与的一个实验场。
“已经跑了一圈了。”4月8日中午，当记者看到顾昕时听到他嗓音略微沙哑。
当日是清明节放假上班第一天，上午九点顾昕出现在新浪当日头条新闻的“专家在线访谈”中。从位于北京海淀区苏州桥附近的新浪办公楼出来，顾又赶往位于清华科技园的网易，10点左右，网易在线访谈也出现了顾昕身影。而下午2点多，搜狐财经和健康频道主编们把顾接进了和网易仅挨着的、位于清华南门的另一幢玻璃大楼。
从2005年起，开始发言中国医改的专家，4月7日起，连续三天覆盖所有媒体的头条新闻，注定让顾昕闲不下来。
4月7日，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》(以下简称《意见》)正式对外公布，这份历时4年讨论的新医改方案最终亮相。
作为最重要的配套实施文件《医药卫生体制改革近期重点实施方案》(以下简称《实施方案》)于翌日也随之公布，《实施方案》明确提出了2009－2011年的“五大”改革任务，这被视为医改下一步的时间表。
“幸好这几家网络媒体都在中关村范围内。”8日下午6点，搜狐大楼8层会议室内，顾暂时结束了一天内近8小时的新医改方案“读解”。
顾昕，北京大学政府管理学院教授、博士生导师(2007年前是北京师范大学教授)，从事社会政策、医疗卫生政策的研究和教学工作，是近年来研究医疗改革理论，以及参与当下医疗体制改革实践的最重要学者之一。
当媒体把头条新闻锁定在新医改方案时，和顾昕一样，公众可以看到跟随新闻，还密集出现了一长串专家姓名，如刘国恩、余晖、李玲、葛延风、王虎峰、刘远立等等。
2009年，中国新一轮医改起航。而从2005年以来，中国医改问题上的全民发言，尤其是精英学者们不断争议、讨论，成为抹不去的社会记忆。
公共政策制度的难度，在于没有现成的完美模式可鉴，在医疗卫生体制方面表现得更为突出。中国新医改历时4年讨论、酝酿、公开征求意见。4年间，公众的热盼与政府出台方案的谨慎，展现了一个现实：医改制度设计本身就是世界性难题，放在转型性国家，地区发展不平衡的背景下，解决起来尤为棘手。
2009年，中国新一轮医改最终起航。4年间，学者们在各种场合的讨论、书写，一方面开启中国决策者和民众的“经济与卫生”两重领域的智识，同时彼此观点相互碰撞、交锋中，学者们也相互借鉴、完善着对中国卫生体制改革这一理论与操作实践的理解。
综观4年争议，反照出新医改方案制定的思路流变。
随着新医改迈入实践步伐，观点交锋还将继续进行。而充分的“交流、碰撞”，对中国医改而言，是幸事。
天则双周论坛：
首次划分出医改两大阵营
2005年，可以被看作中国新医改的起始点。
医改成为社会主流话题，引爆于官方背景研究机构的一份报告，即2005年，国务院发展研究中心一份课题研究报告抛出“中国医改不成功”论断。这一论断像一枚“重型炮弹”炸开了公众反思的洪流。
这份研究报告，以题为《对中国医疗卫生体制改革的评价与建议》，最早在2005年3月，刊发在国务院研究中心刊物上，即《中国发展评论》2005年增刊1 期。该次增刊，刊登了一主报告和八个分报告，全面系统地梳理了公共卫生、农村卫生、医疗服务体系、卫生总费用等中国医疗卫生现状，并提出了相关改革建议。
记者查阅得到，该课题报告撰写者名单为：葛延风、丁宁宁、贡森、王列军、王晓明、石光、雷海潮，前三位是国务院发展研究中心社会发展部学者，后两位石光、雷海潮分别为卫生部卫生经济研究所研究员、卫生部政策法规司政策研究处处长(参与报告研究时的身份是北京疾控中心卫生经济学研究中心主任)
7月28日，《中国青年报》以此报告为蓝本，进行了新闻报道。自此，该报告主笔人、国务院发展研究中心社会发展部副部长葛延风，成为新医改讨论的重要的代表性学者之一。
“医改不成功”论断抛出后，“中国医疗市场的市场化方向”成为“不成功”的根源，并一时达到舆论共鸣。
“什么是市场化？中国医疗问题真是市场化导致？”2005年，刚从国外回国不久的顾昕任职北京师范大学，和很多学者一样，医改的全民发言也引起了他的关注。而当时，顾并没有意识到今后4年间，他成为新医改讨论的“市场派”代表学者之一。
顾昕第一次展现他对医改的“把脉”，是在天则经济研究所举办的“双周论坛”上，并在此次论坛上，首次感到观点的“碰撞”。
2005 年10月24日上午8：13，顾昕在天则经济研究所的会议室里，以《走向有管理的市场化——中国医疗体制改革的战略性选择》为标题，表达了他对中国医改的看法。按“双周论坛”惯例，每次话题有主讲者和若干评论人。当日评论人为余晖(中国社科院工经所研究员)、赵杰(中央党校研究部)、雷海潮、赵农(中国社科院经济研究所副研究员)。
顾的演讲，首先针对“医改不成功”中“市场化”判断发表了不同看法。即反市场的药方是无的放矢。国际经验表明，不管是公立的还是私立的，营利的还是非营利的，它和医疗费用上涨没有必然的联系。
对此，顾当日对医改开出的“药方”是，“最有效的办法就是找一个第三方购买者”，即建立全民医疗保险制度，使其成为第三方购买医疗服务的主体。有了医保，公众个人看病负担会相应减少。
作为评论人之一，当日余晖对顾昕观点基本表示赞同，并对顾笑称，“你的题目正好跟目前反市场化的潮流撞上了。”
“ 看病难和看病贵应该都不是市场化改革的过错，而是政府放权弃责的过错，这个我把它称为伪市场化，不是真正的市场化。”当日评论时余晖称，并对国研报告开出的医改药方“英国模式”表达了不同看法——通过政府的税收来包揽公共卫生和基本医疗服务的提供和筹资这种反市场化的思路不但不理性，而且是不可行的。
在余晖与赵杰评论完后，随后雷海潮的评论，使顾首次感受到学术上的直接“碰撞”。
“诺贝尔奖获得者萨缪尔森在《经济学原理》的序言中说过这么一句话：经济学的大厦看上去已经相当完美了，未来两个比较有挑战性的学科是环境经济学和卫生经济学。”雷海潮的评论一开始，就指向理论本身，“为什么提到卫生经济学和环境经济学？因为以前经济学原理的很多规律和原则在这两个领域中经常失效，即由于医生和患者之间的关系是高度的信息不对称的，因此不能够用传统的一些东西解释两者之间的关系。”
当日，雷海潮对顾昕的判读给出不同见解。即首先，卫生经济学是门特殊经济学，具有高度信息不对称性，需要政府干预；
其次，虽然认可第三方购买模式，但在中国现有的政府管理体制中，即便是采用医保，在操作层面仍等于在政府之间进行资源配置，仍然是政府主导(即医保机构也是国家政府序列)。
最后，竞争在医疗服务领域行不通，因为，从整体卫生总费用看，医疗服务领域竞争，最多是增加了患者选择医院的机会，但不能保证降低卫生总费用和提高医疗服务质量，原因在于医生可以诱导需求。
后来发生的事实证明，各路学者围绕中国医疗体制改革的路径之争，均跳不出当日顾与雷讨论的范畴。
无独有偶，在顾昕讲完的翌年——2006年3月31日，第307期“天则双周论坛”上，请来了新医改讨论中另一个代表性学者，北京大学中国经济研究中心教授李玲。
“总医疗费用来看，英国的体制是不错的，因为它现在的费用不到美国的一半(从GDP的角度来说)，毕竟它提供了全民医疗服务。”当日，李玲首先从卫生总费用角度，比较了美国和英国不同医疗体制带来的卫生总费用的高低，并认可英国模式。
为此，李玲演讲结论是，中国应该采取政府主导加上市场补充的政策。原因如下：由于公共品、信息不对称、诱导需求等引起的市场失灵，医疗卫生市场不能有效地配置医疗卫生资源。
同样，当日讨论的聚焦点仍然没有离开政府和市场之辩。
“什么叫做政府主导型的医疗体制？照我来看，现在的体制就是政府主导型的。”作为当日论坛评论人之一，世界银行专家张春霖对李玲提出疑问，“现在90%以上都是政府开的医院。这比政府主导还要政府主导。”
而当日同是评论人的雷海潮继续阐述了他和在顾昕演讲时相同的观点，即“我个人认为竞争在医疗服务领域当中的作用是十分有限的，在未来的卫生改革的过程当中，也不能过分强调市场的趋向”。
从各方讨论中，公众明显感受到了学者们的不同倾向。尽管学者们并不认同，但舆论还是笼统的划分了观点不同方的阵营，葛延风、李玲为代表的主张“全民免费医疗”的政府主导派、顾昕等为代表的主张“全民医疗保险”的市场派。
《南方周末》医改论坛：
顾昕第一次遇上李玲
国研报告后，政府派和市场派持有者们模糊感到彼此观点不一。而第一次正面“交锋”，是在2005年9月10日，《南方周末》组织了一次医疗改革的专家论坛上。
“那次顾昕第一次‘认识’李玲。”一名当时参与该论坛的专家对记者回忆。
该论坛，出席者有余晖、顾昕、李玲、关志强(时任劳动和社会保障部社会保险研究所医疗保险研究室主任)、于宗河(卫生部原医政司司长)。
论坛主持人挑出国研究报告中部分论证和结论，请出席论坛的专家就此发表见解。话题围绕什么是市场化，“全民医保”是什么内涵等展开讨论。
其中，什么是“全民医保”成为当日论坛讨论的焦点。而背景是，当时大家对这一概念有多种理解。
政府派提出的“国家基本健康保障制度”、“人人享有基本卫生保健”等表述，被媒体或舆论报道中简化为“全民医保”，而顾昕等市场派提出的建立覆盖所有人群的社会医疗保险制度，也被简化为“全民医保”。
从国研中心报告的相关建议中，市场派找到了政府对“全民医保”的理解。如国研报告建议设立覆盖全体城乡居民的一体化医疗卫生体制。具体做法是，政府提供一个可以保障老百姓基本健康的、解决常见病、多发病的“服务包”。
“ 政府财政掏多少钱跟这个服务包的大小有关系。如果这个服务包很大，哪怕让个人负担一半，可能财政也负担不起。如果‘服务包’很小，比如就定10种病、10 种药品让政府埋单，那么这种公费医疗制度的保障功能就大打折扣了。”当日讨论会上，顾昕提出要深究“基本医疗服务包”到底有多大？怎么界定？财政上是否可行等等。
“即便能行，也是一个很瘪很瘪的包包。”后来，顾总是诙谐地总结，他认为完全没有必要为了这个政府免费提供的服务包，而去费尽心机去划分小病、大病，去测算拿出多少财力来支撑这个服务包。
“那次讨论后，大家发现原来彼此的观点很不同。”事后，上述参与讨论的专家总结，同是“全民医保”，大家开出的操作路径显然不同：国家税收筹资下政府直接免费医疗服务(即类似英国模式)、社会筹资下医疗保险模式(即类似德国模式)。
“共识已经有了，政府必须加大财政投入。”顾称，尽管路径不同，但也取得了部分共识。
九大医改课题招标：
一系列暗示？
讨论还在热烈进行中，但似乎，政府主导派取得了相关决策部门的关注。
2006年，每年一次的高规格“中国发展高层论坛”3月份召开。此次论坛期间，葛延风受邀就中国医改发表评述。
同时，他也再次明确展示了对中国新医改的建言，对于社区卫生服务所提供的公共卫生服务和基本医疗服务，由政府免费提供。而财政压力也不是市场派想象的那么严重，“每年大概的费用在1500亿到2000亿之间。”
和葛一样，李玲也走向了更高的讲台——2006年10月23日，政治局第35次集体学习，李玲和中华医学会副会长刘俊就“国外医疗卫生体制和我国医疗卫生事业发展”分别进行了讲解。
就在同一天，围绕“基本医疗保障”、“基本医疗服务”的具体方案设定，也悄然开题招标。
“当时有近30位中国卫生政策研究领域的著名专家都在列了。”复旦大学经济学院公共经济系教授蔡江南对记者表示，他当时也申请课题，并当日参加了竞标。
尽管该次课题招标，是英国国际发展部和世界银行等实施的“中国卫生政策支持项目”(缩称为HPSR)的内容，但细心的观察者看到，9个课题招标中，有6个是关于“全民基本医疗保障”，即政府派观点的操作细节设计。
比如，课题之一是“国民基本卫生服务包”可行性研究。招标要求是：要界定哪些属于基本医疗，公共卫生的范围。对此，竞标成功的课题组要在明年初，提供出一个清晰的“基本公共卫生服务包、基本医疗服务包和基本药品”的范围。
同时，招标课题之一还包括制定基本药物目录等。
所有参加招标的专家，均看到标书上写道，国民基本卫生服务制度是建立国家基本卫生保健制度的重要内容，它是指“以财政投入为主导，以城乡基层卫生服务为载体，以全体城乡居民为对象，免费或低费提供预防保健和基本医疗服务的制度”。
本报记者查阅，组织者于2006年11月15日公示了招标评选结，最终评选出八个课题共十名中标人。但引人注意的是其中一个课题招标未果，即招标结果通告显示：“根据《中华人民共和国招标投标法》的有关规定，编号为 HPSP2006001的课题‘国民基本卫生服务包可行性研究’另行处理。”
“这个服务包，至今好像也没见结果。”一位中标的专家对记者透露，课题结束评审时，没看到这一课题的“踪影”。
而就在课题招标前后，如何界定“基本医疗”(简单称“小病治疗”)，也就是“保小病、还是保大病”的讨论通过媒体，不断暴露给公众。
发改委加入：
2006年内部征求意见
“大家都以为2006年底，新医改方案能出来。”一位密切观察医改进程的专家对记者表示，从一切表象来看，2006年底，医改路径之争，似乎有了结论。
如在2006年9月，在上海举行的一论坛上，卫生部一位不愿透露姓名的官员透露了中国未来医疗卫生体系的“一二三四五”策略。即在这一模式中，基本医疗服务保障制度将通过政府一般税收筹资、政府直接举办医疗机构、利用适宜的医疗技术和基本药品、免费向全体国民提供。
其次是社会医疗保险制度，通过立法强制全体劳动者加入，保费由雇主和雇员分担，政府可资助弱势群体加入，以解决大病风险问题(大病保障以城镇职工基本医疗保险和新型农村合作医疗制度为基础)。
第三为商业医疗保险，以满足多层次的医疗保障和医疗服务需求。
“似乎看起来，医改思路越来越明晰了。”上述医改观察者称，政府主导派观点已不是笼统地说“全民免费医疗”，而是“承认”现行的城镇职工医保和新型农村合作医疗制度，进行了结合。
“这种方案是英国的脚、德国的身、美国的头。”在一个论坛上，听到一位国外学者这样理解，顾昕也拿来表述他对这种思路的看法。
2006年，尽管从各方传出消息看，上述思路可能成为新医改的模型。但显然共识并未达成。
“ 主管医疗卫生资源规划的发改委和主管医疗卫生投入的财政部，迄今还没有公开表态。”2006年3月，在参加“天则双周论坛”时，高书生敏感地注意到，在这场持续升温的医改大讨论中，两个至关重要的部门还没有看出“迹象”。“而恰恰是这两个部门的态度和取向，将在很大程度上决定着这场讨论的走向和效果。”
同年9月，有14个部门(后增加到16个)组成的“深化医药卫生体制改革部级协调工作小组”，即“医改协调小组”成立，并由国家发改委主任马凯和时任卫生部部长高强担任双组长。
“2006年下半年，曾有次讨论比较重要的。”一名消息人士表示，当时国家发改委组织专家的内部讨论会，相关部委的司局官员悉数到场，但“不允许他们说话，只让专家们讲。”
该消息人士看到，出现在讨论会的专家有李玲、贡森、饶克勤(卫生部卫生统计信息中心主任)、何平(劳动保障部社会保险研究所所长)、王延中(中国社科院科研局副局长)等。
到2006年底，发改委“思路”有了些“苗头”。当时媒体报道，国家发改委社会司在2006年底率队去西班牙、巴西考察卫生与教育体制。其后的调研报告的结论是：一是卫生费用筹资政府占98%，二是政府可以采取购买医疗服务模式，发挥市场机制的作用。
八套医改方案钓鱼台过堂：
只一个半方案属政府主导派？
2007年的“两会”新闻，对预判新医改方案即将出台的人而言，颇为意外——卫生部官员表示，已经委托了六家独立研究机构平行研究中国医改，届时会分别拿出医改方案，以备方案制定者们参考。
“2006年底，这项工作就开始安排了。”一名接近医改协调小组的人士透露，根据要求，这6家机构提供的6个备选方案报告要于4月底汇总上交到医改协调小组手中。
随后，媒体披露6家机构除了政府背景的国务院发展研究中心，两所高校——北京大学、复旦大学，还同时包括三家海外独立机构——世界银行、世界卫生组织，以及知名的国际咨询机构麦肯锡。
“所有机构都签了保密协议，未经医改协调小组允许，研究报告不能随便向外透露。”上述人士表示。
6套备选医改方案成为公众关注的焦点。在等待的同时，财政部的“态度”，通过另一些渠道显现出来。
“ 增加财政卫生投入时，需改革卫生投入方式。大力倡导通过购买服务的方式核定对供方的补助、加大对需方的补助力度，加强对民营医疗机构的扶持。”2007年 3月21日，在由财政部、卫生部和国际金融公司共同主办的“探索公私部门在医疗领域的合作模式”论坛上，财政部副部长王军称。
在等待六个方案亮相的同时，出现了戏剧性章节。3月31日，随着一纸协议书送达北京师范大学相关课题组，中国医改最新一套方案，即第7套方案也挤进了原本6名“选手”竞逐的跑道中。
在医疗改革方案即将确定的前夕，第7套方案的突然出现，其背景耐人寻味。这份由顾昕主笔的北师大版医改方案，和其后出现的第八套“人大版”医改方案(中国人民大学教授王虎峰主笔)，与前面六个方案，一起在2007年5月29—30日，在钓鱼台集体亮相。
据相关消息人士透露，此次八方案“过堂”，16部委或部门副部级官员悉数到位(发改委、卫生、财政、社保、中编办、教育、民政、人事部、计生委、国研室、国资委、药监局、中药局、保监会、总工会)。评审大会现场由原国家发改委主任马凯和原卫生部部长高强分别主持。
8 方案主笔人一一排队陈述方案观点。并由邀请到的国外专家，作为评论人逐一评价。其中有美国哈佛大学卫生经济学教授萧庆伦(评北大方案)、英国伦敦大学安妮米尔斯教授(评北师大方案)、英国约克大学教授艾伦美纳德教授(评复旦方案)、世行专家托马斯保罗(评国研方案)等，还有美国布鲁斯金学会专家、美国加州大学教授马加驹参与评论等。
“八个方案亮相后，感觉有了初步结论。”上述参会专家隐隐觉得，之前的政府主导派(补供方)和市场派(即补需方，建立社会保险制度)有了大致划分，“一个半方案支持补供方，其他都支持补需方。”该专家解释，其中“半个”是北大方案——前后似乎不一致，前面讲补供方，后面提补需方。而世行的方案思路最终目标是补供方，建立国民免费医疗制度，而过渡期建议是医保模式。
“但也不是泾渭分明，因为各家方案都比较宏观，是一个总体框架，具体政策表述也比较宏观，多数方案是什么都包括，什么都谈。”上述专家也坦言，很难准确的把8家方案划出一个分界。
成府路边的兴奋：
并非市场派的全面胜利
“经过广泛的讨论，终于形成了共识。”2007年8月6日下午，位于北京海淀区成府路上的清华大学布鲁斯金研究中心会议室，北大光华管理学院教授刘国恩语气略带激动。
这是该研究中心举办的中国医疗体制改革第三次圆桌会议。作为北大医改方案的参与者之一，刘一直与李玲持有不同观点。他赞同市场派的一个核心观点，即财政补需方，建立社会医疗保险制度。
此次圆桌会议上，刘国恩再次重申着这一观点。会上，两名来自于卫生系统的年轻人并没有“吭气”。但争论出其不意的出现在随后的晚饭桌上。
年轻人指出，医患之间隔着专业知识之差，信息严重不对称。医疗市场的竞争并不会必然带来价格的下降和服务的改善。而相反可能导致卫生总费用的提升。解决路径是财政加大对公立医院的投入，改变以药养医模式。
“我承认卫生是特殊产品，但再特殊也需要遵循基本的市场规律。”刘国恩觉得，即便是自己说了无数次，但仍要把这一道理再陈述一遍，“比如电脑，很多产品我们也处于信息不对称中，但不需要采取政府组建工厂为公众生产电脑，并提供给公众的办法。”
争议一直持续到饭店打烊，在离开饭店后，站在成府路的路灯下，刘国恩仍然在跟参会者继续讨论着，“社会保险模式肯定是未来医改方向。”刘坚称。
刘国恩的“信心”来自于前一个月的一项重大决策破题。
2007 年7月10日，国发200720号文件传达了《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》；7月23日，国务院《全国城镇居民基本医疗保险试点工作会议》在京召开，以79个城市为审批试点单位的城镇居民基本医疗保险试点开始实施，该政策计划到2010年覆盖全国，加之已在全国展开的农村合作医疗体系，所有中国公民都将逐渐获得由国家补贴的个人基本医疗保险账户。
“补需方”——在刘国恩看来，这项政策的事实意义在于，政府要建立“补需方”的国民基本医疗保险的路径，通过医保支付，促进医疗机构竞争，来解决中国医改问题。
与此同时，2007年，同为北大学者，北京大学中国经济研究中心教授周其仁的医改专栏引发了广泛关注。在长达30多篇的论述中，周其仁表达了一个核心，市场机制是基本经济规律，由此引发竞争，促进效率是不变真理，在卫生领域也不例外。
这一期间，“国民基本健康保障制度”和“国民基本健康服务包”没有再出现在消息中。一切看来，似乎是市场派观点占了上风。
“我一直不这么认为。”顾昕并不乐观，单从“城镇居民医保”政策出台，没法得到上述结论。
顾的判断并不是空穴来风。
2007年7月，卫生部宣布，将用2-3年建成新的医疗器械购销模式。各级政府、行业和国有企业举办的所有非营利性医疗机构，均应参加卫生部门组织的医疗器械集中采购。
此举，被学者们看作是药品采购重归政府主导。“这是计划经济旧思维下的思路。”刘国恩接受本报采访时称，“政府怎么知道全国17000多家公立医院需要什么，不需要什么？”
在学者还在继续讨论中，新医改方案草稿已在2007年下半年初成。
“听取了部分专家的意见。”一位知情人士透露，2007年10月25日，国家发改委举行了医改座谈会，“基本上拿出了初稿，听取专家们的意见。”
“会上，专家们还是进行了的观点交锋。”该人士回顾，当时李玲和清华大学经济管理学院教授白重恩观点交锋颇为激烈。
医改大专辩论赛：
收支两条线争议未了局
城镇居民医保政策出台后，“供需兼顾”思路，从官方到学者那里，出现共识局面。而另一操作层面的措施——对公立医院实施收支两条线，又引发了争议。
2007年8、9月间，卫生部高调倡导对医疗机构施行“收支两条线”政策，认为这是解决以药养医、遏制医疗领域商业贿赂等弊端的良方。
该思路一亮相，即引发了诸多争议。持不同观点者们质疑收支两条线可行性，以及带来的寻租空间，这可能导致医疗体系抹上一层计划经济的色彩。其中，递交第7套医改方案的北京大学政府管理学院教师顾昕是该观点支持者。
刘国恩也通过各种渠道表述自己对“收支两条线”回归计划的担心。
争议一直延伸到内部讨论中——2007年上半年，卫生部国外贷款办有关人士举办了一个内部“医改大专辩论会”，辩论一方由刘国恩、关志强等组成，另一方是葛延风、姚岚和一名卫生部官员。
“现场争议很大。”一位曾观看过此次“辩论赛”的人士透露。
尽管辩论现场并没有更细节内容披露，但姚岚之前主持的一个调研项目，也展现了她对“收支两条线”的理解。
“社区卫生服务机构实施收支两条线管理，是当前彻底断绝社区卫生服务机构趋利行为，促使其公益性回归的唯一有效手段。”姚岚现在的身份是华中科技大学同济医学院教授，她所作的课题，对上海、北京试点社区医院收支两条线调研后，显示这样的结论。
尽管在姚岚看来，“收支两条线”仅是财务管理方式，但更多学者认为，如果把其作为公立医院改革的主调来看，与“管办分开”改革原则似乎矛盾。
2009年两会期间，收支两条线争议出现了意外局面。
“如果都用收支两条线去统筹公立医院改革，那意味着改革走回头路了。”3月6日全国政协医疗卫生界分组讨论会上，全国政协委员、卫生部副部长、中央保健委员会办公室主任黄洁夫此言一出，语惊四座。
黄洁夫在政协会上的这一发言，即意味着卫生系统内部对此问题也未取得意见一致。
《征求意见稿》波澜：
药企加入论战
2008年10月14日，新医改方案开始征求意见。经过三年多的讨论，方案以“捏合”方式出笼。
其中，“建立国家基本药物制度”成为药品供应体系的主要政策“落点”，对此，引发了剧烈争议。
基本药物制度通过“三统一”模式，试图以政府为主导的基本药物供应体系，来促进“基本药物”有企业愿意来生产，有医院愿意来使用。
这立即遭遇到信奉“ 市场原则”专家的质疑。即如果用“统购统销”模式可能会导致很多体制弊病。
这次，争议的不仅仅是学者们。跟医改密切相关的利益方再也坐不住了。
2008年10月15日，在《征求意见稿》公布第二天，北京会议中心一幢楼的会议室里，全国各省市近50位医药行业协会会长、秘书长聚在一起。原本是场行业协会会长、秘书长的年度“联席会”，由于医改方案的公布，变成激烈的讨论会。
“定点生产加强了企业恶性竞争。生产和供应应该是市场竞争机制，而不是政府来定。”浙江省医药行业协会会长赵文博称，行政部门直接干预药品流通的做法,违背了市场经济规律。
当日会上，被推举为写份“医药行业协会对新医改方案意见”的代表，拿出了临时草拟文稿，逐字念给各协会会长。
“这句去掉”、“再补充另外一点”提案者每念一句，都有协会代表打断，加入自己的观点。最后，达成一致上述意见：公立医院要实现管办分开、基本药物制度要充分发挥市场机制作用，鼓励医药创新等。
与此同时，部门之间的意见不一，也在有关渠道得到体现。
10月21日，全国政协召开的一场“基本药物制度”研讨会上，卫生部和人保部两部委就基本药物建构思路，进行了公开表述。
人保部在这次会上，第一次提出了自己的鲜明观点：医保机构作为药品的主要付费者，发挥其“团购”力量，与药品供方谈判出一个合理的基本药物价格。再配之约束性强的医保支付手段，以达到促使医疗机构使用基本药物的目的。
而在当日研讨会上，卫生部有关负责人也重申了卫生部的思路，即基本药物行政部门定点生产、直接配送，统一定价，并“强制”医疗机构使用。
争论还刚起步？
如何落地是关键
“超出了预期。”一名医改专家对记者表示，看到新医改方案最终稿公布，以及配套实施方案，调整力度还是很大的，尤其在之前争议比较多的地方。
该人士表示，相比意见征求稿，最终公布的方案，把竞争、市场机制等要素添加在公立医院改革、基本药物制度、医保管理制度等多处改革环节中。
“医保机构也要有竞争，医保管理体制也要进一步改革。”余晖表示，早在2003年，很多学者就有此建议，但鉴于当时医保覆盖面不足(仅有城镇职工医保，新型农村合作医疗刚起步)，“当时提有些超前了。”
为此，持社会医疗保险制度的学者们，在新医改讨论中，多数先不提及医保体制改革话题，而是强调先朝着这个方向走，即先扩大覆盖面。
但现行医保制度存在着诸多问题，政府派也对此进行了激烈的争议。
“医保机构也是行政序列，那么，财政的钱给需方，还是供方，即给卫生或者给医保都是一样的，都是给了政府，都意味着加大政府投入。”一位医改专家分析，“政府主导”派学者如是理解。
对此，李玲的表述更为直接，归结为一句：“向政府要钱的市场化。”
在现有医保制度体系下，即按项目付费，并未达到以“团购”模式来控制医疗机构的多度服务行为，“医保管理主要心思就在保持收支平衡上”。
显然，上述争议最终体现在新医改方案最终版本中。
新方案显示，医保管理体制要进行多方面改革，如医保关系转续、异地就医结算、提高医保保障水平、控制基金结余率等。同时，令人注目地加入了“委托第三方经办社会医疗保险”的表述，即政府可购买医保服务，
不仅仅是医保，相关激烈交锋的争议点，决策者们显然也看到了。
如方案最终版本中，把基本药物制度的“定点生产”，“统一定价”删掉，改为“招标采购”，“国家制定零售指导价”等。
从新方案最终版本看，4年间争论的一个焦点话题，部分得到答案——供需兼补，但补供倾向于基层与农村，城市公立医院专项补助。而市场派主张的市场机制，被延伸到医改的各个环节中。
从目前看，4年的争议，一个关键性环节尚未达成一致，即公立医院改革作为试点，被容许进行3年探索。
“公立医院改革没有写得很细，未必不是好事。”顾昕分析，到底怎么改，地方可以探索，这种改革方式可以最大限度降低改革成本。
尽管地方先行试点是此前中国诸多改革的有效路径，但亦有人士担心，探索和试点也许会导致多走弯路。
“ 我有两个担心，一是试点走样，二是配套文件走样。”中国医药企业管理协会副秘书长牛正乾发现，《实施方案》与前一天公布的《意见》已经出现了不一致，如《意见》的基本药物部分，不再有“定点生产”，而在《实施方案》又出现该词，即“用量较少的基本药物，可以采用招标方式定点生产”。
今年春节前，2009年1月17日，卫生部等六部门公布了新的药品招标政策，即《关于进一步规范医疗机构药品集中采购工作的意见》。该意见提出，省级政府组织“政府主导”的药品招标机构与平台，并要对人员编制、经费补助等给予积极支持。
“显然，想用提供免费的交易平台，来减少药品流通环节带给医药生产企业的成本，以达到降低药价的效果。”余晖观察到政府的“好意”，但强调，“没必要政府亲自举办，或按行政序列来操作这个平台。”
“完全可以采取政府购买方式。”余晖说，政府财政“埋单”不等于政府直接举办，可以用“购买服务”的方式，委托第三方中介机构来操作。因为，从目前看，很多地方现有的交易平台已经运作了多年，技术和信息数据相对比较成熟，购买服务成本更低而效率更高。
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