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“残保金”征缴额度持续攀升 使用率缘何仅30%
发布日期：2008/11/6
来源：中国经济周刊
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“残保金”的喜与忧
《中国经济周刊》记者 南焱／北京报道
残疾人就业保障金（下称“残保金”），这一事关国内8296万残疾人劳动权利和生存发展的重大政策，自上世纪90年代初推出并实施以来，对促进残疾人就业、推动中国残疾人事业发展，发挥了巨大作用。自2006年起，北京市的“残保金”由之前的残联征收改为地税代征，这一征收主体的改变，使“残保金”的数额骤然巨增，两年共计征收21.19亿元。
但尴尬的是，“残保金”每年只用去30％左右，大部分却呆在国库里“休眠”，而残疾人的许多现实需求又难以得到满足。据了解，“残保金”使用率低的尴尬局面在很多地区都存在，具有普遍性。尽管目前全国还没有准确的权威数字统计，但至少有数十亿元，甚至过百亿元的“残保金”花不出去，为什么会出现如此尴尬的局面？如何才能破解现有的政策瓶颈？
“残保金”使用率缘何只有30％
2008年9月5日，家住北京市教子胡同的韩宝寅老人见到《中国经济周刊》记者后，一把抓住记者的手，一个劲地向记者表达对党和政府的感谢，并让老伴领着记者看她家的卫生间，这是一个经过改造的无障碍的卫生间。
6年前，韩宝寅老人不慎摔伤造成股骨头坏死，落下残疾，平时拄着拐杖在屋里只能挪动两三米。门可以不出，但厕所不能不上，在老人看来上厕所是她生活中最大的难题，厕所台阶有40多厘米高，每次上台阶，老伴要先拿个凳子垫在她的脚下，然后从后面拦腰抱住再使劲往上提。这可难坏了两位已年过七旬的老人。
而就在今年初，宣武区残联通过居委会了解到这个情况后，立即对韩宝寅家的厕所进行了无障碍改造。解决了困扰老人6年的生活难题。
这是北京市残联出台和实施的重残家庭无障碍改造项目，改造费用由残联提供，仅宣武区已经改造350户，还有600多户准备改造。而北京市已经改造5000多户。
类似这样的例子还能列出很多，诸如对残疾人考学进行奖励；对2.9万名重残人员，参照低保标准每月发放生活补助金；创建了220个残疾人劳动职业康复项目，150个温馨家园……值得关注的是，这些特别为残疾人提供的公益性和福利性项目的建立和开展，皆源于残疾人就业保障金（下称“残保金”）的征缴所带来的推动，对此社会赞誉十分强烈。
然而，在喜悦的同时，残联也有自己的困惑。记者在采访中得知，上述惠及残疾人的资金支出，均是突破政策所致，花的只是很少的部分，还有很大的资金却在国库里“休眠”。与此同时，残疾人的切身需求仍然难以满足，且“残保金”每年的征缴额度还在继续攀升。残疾人事业的发展将如何突破这一怪圈？
喜：征收新办法带来金额骤增
北京市“残保金”缴纳是从1994年开始的，当时由残联征收，但力度很弱，征收效果并不理想。
2006年改为地税代征，当年征收金额9.52亿元，超过过去11年的征收总和6.5亿元。2007年继续跃升，达到11.67亿元。这让残联惊喜万分。
早在1994年，北京市政府颁布了《北京市按比例安排残疾人就业办法》，也就是该办法掀开了北京市在其行政区域范围内，开始向所有未按本单位在职职工数1.7％比例安置残疾人就业的机关、团体、企事业单位，征收残疾人就业保障金，征收的标准则由市残联参照当年全市职工平均工资制定的系数征收，当时征收的主体是残联。但征收最好的年份也不过8700多万元。
到了2006年7月，《北京市残疾人就业保障金征缴管理办法 》实施，征收人员比例依然按照1.7％，征收标准却按照统计局公布的上年度全市职工年平均工资的60％。然而，至关重要的是在这个办法里征收主体改由地税代征，从而使“残保金”的征收得到了空前飞跃。
但从1994年到2005年的11年间，实际征收是由街道残联来做的，由于街道残联人手少，为了调动街道的积极性，残联还采取了一些激励手段。仅宣武区残联而言，他们就曾采用按2％提成的办法返给街道，但就这样也很难，许多单位根本不买账。宣武区那时收取年份最好的是200多万元，根本不够开展工作，财政补贴每年是100多万元。
宣武区残联执行理事长李程对记者说：“残联本身是弱势部门，那时说是征收，倒不如说是去求，利用熟人关系去磨点，根本不可能按比例去收。当时由于资金的限制，想做的事情无法去做，工作开展的十分艰难。”
那时，“残保金”由街道残联收取，交到区县残联汇总后，60%市里拿走，40％留在区县。据介绍，当时区县残联对此意见很大。2006年改革之后，北京市残联为了平衡比较困难的地区，决定40%缴市里，区县留60％。但就这样区县还是有意见。一位区残联的工作人员主动向记者提出此事，她认为，区县是做具体工作的，支出较大，市残联应该要少拿一些。而市残联则认为，他们收取这笔费用，主要用于全市性政策的实施和区县之间的调剂。
据悉，最早在全国其它地方征收“残保金”，可朔及至1992年，当时由国家计委、民政部、劳动部、中国残联四部门联合颁布全国残疾人就业的文件，地方政府依据这个文件制定地方的政府令、省长令、市长令纷纷开展工作。1998年后，除西藏外全国基本已经推开，并由过去残联征收全部改由税务代征，收取资金入同级国库，并纳入同级财政预算，专款专用，从而使全国的征收取得了突飞猛进的跃升。
忧：支出老办法使“残保金”使用率仅为30％
自2006年开始，北京市“残保金”由地税代征后，增幅惊人，但尴尬的是，每年只用去30％，大部分却呆在国库里花不出去，而残疾人的需求又难以得到保障。为什么会出现如此尴尬的局面？
重要的原因是政策局限。1995年财政部在颁布的《残疾人就业保障金暂行规定》里规定了该项资金的支出5个项目范围，“（一）补贴残疾人职业培训费用；（二）奖励超比例安置残疾人就业的单位及为安排残疾人就业做出显著成绩的单位；（三）有偿扶持残疾人集体从业、个体经营；（四）经同级财政部门批准，适当补助残疾人劳动服务机构经费开支；（五）经同级财政部门批准，直接用于残疾人就业工作的其他开支。”此后，全国各地的财政部门都是按照此项规定制定政策进行预算审核。
但在实际运作中，各地都有所突破。
北京市残联理事李树华表示，财政部的这项规定，是13年前制定的，已经很难适应当前发展的需要，现在北京市残联每年都在会同财政等部门争取突破一些资金使用政策。
2007年，北京市政府颁布了《北京市残疾人就业保障金管理使用暂行办法》，该办法在财政部规定的5个范围的基础上，进行了细化，列出了9个使用范围，其中突破性使用范围的有：扶残助学费用、补贴困难残疾人生活和社会保障费用。这也突破了1994年北京市政府颁布的《北京市按比例安排残疾人就业办法》规定的“残保金”的5个项目的使用范围。
此外，在现有的资金使用范围内，实际中无法落实，也是政策的制约所致。
根据北京市政府颁布的《北京市残疾人就业保障金管理使用暂行办法》规定，可以对使用残疾人单位进行设施等项目的无障碍改造。
但记者在采访中得知，残联到目前为止落实对安排残疾人就业的单位进行无障碍设施改造的费用支出较为困难，有的只是按照就业人数来决定项目改造的。然而实际中，许多安置残疾人就业的企业也曾给当地残联提出过，要求提供无障碍设施改造的经费补贴。为什么很难落实呢？
宣武区残联执行理事长李程说：“按规定，钱是可以用在这个方面。但到目前为止没有一个细则，给企业补多少，因为未定标准，很难实施。我们在这方面没有补，这种标准的出台不是区县来定，必须要市里制定。”
既然是残疾人就业保障金，那么对促进残疾人就业培训的力度应该很大，就业率应该很高，但实际中并非如此。
据北京市残联教育就业部主任王国锋透露，当前“残保金”费用支出最大一块并不是就业培训，而是重残人员生活补助，根据测算，今年该项支出是1.36亿元。
李程认为，由于残联的就业培训还只是粗放式，主要根据残疾人的需求出发，但有时这种需求与市场是脱节的，所以就业率很低。
目前，国内残疾人培训与国际相比差距很大，李程曾到美国考察过残疾人培训工作，她说美国是一对一个性化的培训，他们是根据市场为残疾人度身定制培训计划，因此美国残疾人参与竞争性行业的就业率很高，但支出的成本也很大。
当下，在国内培训做得较好的是广州，采用的是香港模式。广州是在组织结构上按残疾类别成立不同的指导中心，对不同类别的残疾人提供不同的培训等一条龙服务，这样会有效地与市场结合。也有利于残疾人的个性化需求。而北京、上海等地还是依托其它部门进行资源整合，但实际效果与市场差距很大。
中国社科院社会学所一位专家认为，残疾人就业保障金应该以就业培训为主，因为残疾人只有就业了才能得到所有保障，才能有益于身心的健康。但在就业培训方面值得深入探索的工作还很多，如果继续深化的话，需要花钱的地方也很多，但也更能符合残疾人的就业需求，现在这种粗放式的培训已经不能适应市场的需要了，残联要从自身体制上寻求突破，这样也许才能真正找到为残疾人花钱的途径。
惑：北京为何6万多家单位欠缴
令残联头疼的是，北京目前共有40多万家机关、团体、企事业单位，而每年欠缴“残保金”的就有6万多家，这6万多家里中央机关、事业单位、民营企业占了不少，对于未缴的这些单位，残联显得无可奈何，因为当前对于不缴的，只有《北京市残疾人就业保障金征缴管理办法》规定：“按每日千分之五计收滞纳金”。
但具体如何执行没有明确。
据北京市残联理事李树华透露，市残联曾有设想，对不缴“残保金”的单位，由财政局下达催缴通知书，如果还不缴就发律师函，最后递交法院，由法院强制执行。但实际中进行不下去，原因是征收时残联负责审核，如果仅由残联设定一个单位没聘用残疾人，定了须缴额度，但不缴的单位通常不参加审核，实际有没有用残疾人，残联不知道。如果这些单位已经按比例安置了残疾人就业，是无须缴纳的。这样的话，财政局无疑就会承担很大的风险，所以只好作罢。
那么，为什么会有这么多家单位都不缴纳呢？记者采访中一些相关人士表达了自己的看法。
宣武区残联执行理事长李程认为，残疾人就业保障金其实是惩罚性措施，它是促进残疾人就业的手段，是因为你没有按规定安置残疾人就业，所以你就应该缴纳“残保金”。然而一些单位对这项工作还不理解，也就拒绝缴纳这笔费用。
实际中，有些企业不太适合残疾人就业，但在这样的规定里，只有无条件缴纳，因此这些企业也满腹怨言。
宣武区一家知名的出租汽车公司，由于出租车行业不适合残疾人就业，它的职工人数多，按比例每年都要缴纳600多万元的“残保金”，这无疑给企业增加很大的负担，企业负责人也曾给区残联提出过予以照顾的申请，但由于这是政策性规定，区残联也无能为力。这家公司只好按章缴纳。
也有企业负责人对于缴纳的“残保金”，能否真正用到实处，表示疑虑。
一家民营企业的负责人说：“这么巨大的一笔费用，残联应该向缴纳人公布经费的使用情况，这是对缴纳人起码的尊重，但现在根本没有，只知道每年催缴，缴完了，我们什么也不知道，这样的管理是不透明的，如果长此以往，不缴的单位会越来越多，即使是税务代征，这样征收下去也会萎缩的，应该从法律的层面来系统规范。”
对此，北京市残联教育就业部主任王国锋表示，残联向社会公布“残保金”使用情况是应该的，现在残联只公布了“收”，未公布“支”，下一步要做这项工作。
对于“残保金”这种善良的公益性负担，许多未缴的企业也有自己的意见。
一个一直未缴“残保金”的企业负责人说：“我们企业已经依法缴纳该缴的一切税费，况且我们活得也不是很好。如果这笔款是要企业肩负社会责任的话，那么就不应该强征，而应该本着自愿原则。如果真正要企业必须缴纳这笔费用，那就应该以税收的形式确立，我们没有任何意见，但现在这种形式还是有待商榷的。”
作为推动和发展残疾人事业的主体，残联则有自己的看法。
北京市残联理事李树华说，“这些单位不缴，没有一个惩罚性措施，负面影响很大，长期下去征收就可能退步。因此，对没缴纳‘残保金’的单位要有一个处罚措施。目前我们正在调研，促进人大立法，但这需要一个过程。”
中国社科院社会学所一位专家认为，立法的目标不仅仅是惩罚，应该是如何进行科学征收、分层征收，如何科学管理资金，最后才是处罚。
对话残联人士：
主持人：
《中国经济周刊》记者 南焱
嘉 宾：
中国残疾人联合会教育就业部副主任 钱鹏江
北京市残疾人联合会理事 李树华
北京市残疾人联合会教育就业部主任 王国锋
北京市宣武区残疾人联合会执行理事长 李程
“现有突破是私下的”
《中国经济周刊》：众所周知，1992年四部门发文在全国开始收取残疾人就业保障金（下称“残保金”），1998年后，地方政府开始由残联转为税务代征，实施税务代征后，征收金额迅速增加，但当前“残保金”使用率低、结余大，是什么原因造成的？
李树华：现在主要是“残保金”的增长幅度大，按照13年前，即1995年财政部出台的《残疾人就业保障金管理暂行规定》的使用范围，把这些钱用出去很困难。
这个规定明确了了“残保金”5项使用范围，超出这个范围属于违规。财政部门对此也管理得非常严格。因此，“残保金”没有全部用出去，是受政策限制的。这也说明，我们在这方面管理还是比较严格的，使用方向是比较正确的。我认为，如果按照残疾人的需求，各项政策支持到位，这点钱根本不够用，北京有近100万残疾人。
李程：当时出台的“残保金”的范围是宏观的。当地方真正执行时，会感到政策制定的不具体，但又不敢突破。比如，财政部的5项范围里就有个“其它”，条文没具体说明“其它”是什么，让下面自己琢磨。法律应该是严谨的，不能由大家自我来理解，不能说我理解的是什么，他理解的又是什么。
其实，前面的4项范围规定的很细，比如就业培训、教育、扶残助学等。由于在以前工作当中，“残保金”是用于这些方面的，制定政策的部门知道钱用于这些方面没问题。但又担心随着社会的进步，残疾人的需求也会改变，可能会有更多方面需要“残保金”支出，但又不能确定到底是哪些方面，所以就用“其它”封底。因此，依据现在的需求，“其它”作为实际的工作，应该通过调研，让其相对规范。
《中国经济周刊》：既然政策有限制，残疾人的切实需求又很多，那么，你们在实际工作中又是如何开展的？
李树华：从1995年到现在，实际上各省（市、区）在政策上都已经突破了，北京也有突破。2007年，北京市出台了《北京市残疾人就业保障金管理使用暂行办法》，在使用范围上有所突破，但突破不大，毕竟那是国家规定的。
王国锋：可以说，我们目前支出最大的项目是2.9万名重残人员的生活补助，但这又和“残保金”的用途不是很一致。“残保金”实际应该促进就业为主。然而由于我们这两年刚刚转为税务代征，一下子由8700多万元增到11.67亿元，增幅太快，政策上就有了限制，但修订政策需要一个过程。现在，我们研究政策的重点放在了促进就业上。比如我们在去年提出对智力、精神残疾的开展职业康复劳动。这项政策出台后，凡是街道、乡镇开展职业康复劳动的机构，市级和区县两级“残保金”都给予支持，旨在调动街道、乡镇的积极性。截至目前，全市已建立起150所示范的残疾人温馨家园，220个残疾人职业康复劳动项目，取得了很好的社会效果。
李程：实际上，这种突破是私下的，就是领导默许的。而这种默许，是阶段性的，不会长久地发展。比如温馨家园，为了残奥会展示，所以进行了政策突破，那残奥会之后怎么办呢？再建的话还能有资金支持吗？还能用“残保金”吗？所以，突破不应该只是昙花一现，需要从制度上给予完善。
“财政部门需要解放点思想”
《中国经济周刊》：“残保金”的征收，每年都在增长，每年的结余很大，而且累计会越来越大，但残疾人的保障需求又难以切实满足，这显然不正常，也不合理。你们认为该如何从根本上解决“残保金”花不出去的尴尬？
李树华：如何更好地服务残疾人，发挥资金的最大效益，这是一个值得我们重点思考的问题。当然，这种情况不会是长期的，资金不可能长时间地压在地方。我想，不出几年，这些钱应该会全部用于残疾人。所以，目前中国残联正在和财政部研究要出台一个新的“残保金”使用管理办法。但政策的改变需要一个过程。而且这项政策必须能使残疾人受益，好操作，这就需要我们不断拓展思路来研究政策。当然这也需要财政部门解放点思想，不能完全被条条框框框死。
李程：其实，像这种政策的制定，北京市政府就可以。因为财政部下达一个意见以后，各省（市、区）可以根据这个意见制定自己的政策。比如我们建立温馨家园，到今年年初都没敢突破政策，还想借助社区的资源，结果一去上海考察，启发很大。上海出台了政策，只要是用于残疾人事业发展的都可以用“残保金”支出。例如，上海每个街道办事处建立了一个“阳光之家” ，把智障孩子组织在一起，。它的硬件等各方面投入用的全是“残保金”，包括特奥会的残疾人训练中心等等。回来后，我们就讨论是否也能突破一下，这才给温馨家园找到了一个突破点。所以，我认为，制定政策的部门应该好好调研，把这些政策瓶颈打开。
“‘残保金’也应该考虑费改税”
《中国经济周刊》：据悉，北京全市范围有6万多家单位未缴纳“残保金”，而这些单位有的也表明，应该承担社会责任，如果“残保金”是政府必须缴纳的费用的话，他们认为，就应该用税的形式确立，你们是怎么看的？
钱鹏江：这种保护性就业制度，有的不是很理解。人们认为，残疾人的事应该是政府负责，而不是用人单位、社会企业来承担。实际上，残疾人就业应该是全社会的责任。因为，残疾的产生是人类繁衍发展过程中一定要付出的代价，也是必须要付出的代价。他们付出代价之后，大家是不是需要共同来承担？虽然你没残疾，我也没残疾。但我国目前有8296万残疾人，全社会都应伸出援助之手来帮助他们。
既然社会应共同承担，那就需要公平。不管是机关、团体、企事业单位大家都应承担，虽然暂时你不具备安排残疾人就业的条件，那你就应缴纳残疾人就业保障金，让残疾人到别的岗位去就业。我认为，这是一个社会行为，大家都应该做，我们残联应该为这些用人单位提供服务。
李树华：现在“残保金”只是费，如果要改成税收，难度较大，因为决定权在中央，地方上只可以在现行条件下进行科学规范管理。
李程：说句实话，在现有这种征收环境下，我很担心，这样征收下去会萎缩的。有三个因素：一是对未缴纳的没有惩罚措施，会造成许多缴纳单位纷纷效仿，这样也是对已经缴纳的单位不公平；二是现在政府提倡是服务型政府，这种收费方式有点强制性，大家有抵触，能否坚持下去不好说；三是缴纳的环节很繁琐，先是残联审核，然后再去银行划拨。有的企业，在这些环节中，嫌繁琐就不缴了。假如企业亏损，想要减免，还要到你这里来审核，审核完再决定是否减免，这些环节都给企业造成许多不便。
我认为，应该从立法和税制层面来解决问题，国外是以税收的形式缴纳，非常方便，亏损了不用缴，盈利了就必须缴。如果能在税收里体现，这样会更有效：一是征收力度很大；二是会排除企业的质疑，因为税收是要经过广泛征求意见后制定的。费改税不是不可能，美国是一个立法非常严格的国家，他们都能做到，我们应该也能做到。
“今后支出重点应在社保上”
《中国经济周刊》 ：中国的残疾人事业发展与发达国家相比才刚刚起步，还有很长的路要走，“残保金”是促进残疾人事业发展的重要政策。那么，你们对“残保金”今后的政策有哪些期待？
钱鹏江：现在只要符合条件的残疾人都纳入了低保，我们基本能做到应保尽保。但目前，仍有一部分残疾人无法纳入到社会保险中。如在就业年龄段人群中，还没有就业的，他们不像原来就了业的，可以拿失业保险之类，这些人压根就没有就过业，若干年后，当他丧失了劳动就业能力之后，他会成为政府的负担。他们怎么办？如何帮助他们办理社会保险？今后，“残保金”支出重点应该在社会保障上。如养老保险，“残保金”可以拿出一半，个人拿一半，这样实际上解除了若干年之后政府的后顾之忧。
李树华：对未来的希望有很多。比如，去年国务院出台了《残疾人就业条例》，但那个条例有漏洞，它没规定不缴怎么办。应该对没履行缴纳“残保金”的单位，要有一个处罚措施，可现在没有。虽说财政局有处罚权，但不好办，其实这个事情应该让地税做，因为他们了解企业的经营状况。所以，我们目前正在调研，促进人大立法，但这需要一个过程。
李程：作为基层的，我认为，首先是政策的衔接需要加强。比如关于安排残疾人按比例就业的，各部门其实都有优惠政策。对达到比例的企业，税务部门会减免其税收，而劳动部门对于连续聘用残疾人达3年的，奖励1万元。但这些都是分开的，虽然相关，但没有整合，有的企业甚至连这个政策都不知道，这是不利于这项事业发展的。因此，这就需要一个衔接的链条。
其次，我认为，“残保金”带有惩罚性，而对于政府来讲，做事情不能靠惩罚，而要靠引导，随着社会对残疾人关爱程度的加强，各个单位将会主动去承担这个社会责任，安置残疾人就业，“残保金”的收取也必定会一步步的萎缩。那也将是我们喜闻乐见的。这样也就达到了残疾人与社会的融合。我想，当时政策制定者的初衷也在这。
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